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正当防卫的司法把握/李新福

时间:2024-07-01 08:50:39 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9270
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正当防卫的司法把握
李新福

摘要:关于正当防卫,《中华人民共和国刑法》第二十条只是一些原则性的界定,其中“正在进行的不法侵害”、“正当防卫明显超过必要限度”以及防卫过当罪状、罪名、法定刑等都没有具体的解说,也没有相关的司法解释进一步明确。因此,司法上关于正当防卫不断有性质相似而司法结果差距较大判例出现。正当防卫司法自由裁量权大,正确的司法适用把握关系法律立法宗旨的体现,关系法律的社会导向,应当进行深入的讨论研究。
关键词:正当防卫;司法把握;分析

关于正当防卫,《中华人民共和国刑法》第二十条只是一些原则性的界定,其中“正在进行的不法侵害”、“正当防卫明显超过必要限度”以及防卫过当罪状、罪名、法定刑等都没有具体的解说,也没有相关的司法解释进一步明确。虽然“正当防卫明显超过必要限度”有一些较稳定的法学释义,但因为法学释义缺乏法律效力,并不能作为明确的司法依据。因此,司法上关于正当防卫不断有性质相似而司法结果差距较大判例出现。正当防卫司法自由裁量权大,正确的司法适用把握关系法律立法宗旨的体现,关系法律的社会导向,应当进行深入的讨论研究。
一、关于“正在进行的不法侵害”的司法把握
 《中华人民共和国刑法》第二十条第一款:“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为,对不法侵害人造成损害的,属于正当防卫,不负刑事责任〔1〕。”
《中华人民共和国刑法》第二十条第三款:“对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪,采取防卫行为,造成不法侵害人伤亡的,不属于防卫过当,不负刑事责任。”
以上两款中,“正在进行”是没有解释的法律用语,外延广泛,是司法上关于正当防卫不断有性质相似而司法结果差距较大判例出现的重要原因。“正在进行”司法自由裁量权大,是司法适用把握的关键。
(一)不法侵害前的“正在进行”概念
“正在进行”首先是一个时间概念,象英语中现在进行词态,是指当前正在发生的单一动作。因为不法侵害不是只有一个动作,是由许多动作组成,因此,“正在进行”是一个连续集合时间概念,有关不法侵害的所有动作都属“正在进行”。应用到法条第二十条第一款、第二十条第三款,因为这里的不法侵害是指现场的不法侵害,时间上排除了战略预谋、准备阶段的动作时间。因此,不法侵害“正在进行”的开始时间应当是实施侵害阶段的第一个动作的时间。例如几个罪犯实施飞车抢夺,他们发动车辆时间就是“正在进行”的开始时间。
如果把战略预谋、准备阶段的动作列入“正在进行”范畴,这是广义的“正在进行”,因为战略预谋、准备阶段的动作与后来产生的不法侵害具有性质关联性,但是以此实施正当防卫,容易因为侵害指向、强度等不确定性和主观假想性,形成事前防卫或假想防卫,“正在进行”概念过宽;如果把“正在进行”界定为侵害直接具体第一个动作为正在进行的开始,如抢劫动了手,伤害举起了刀,这种“正在进行”概念过窄,防卫非常困难,难于达到防卫目的。
“正在进行”也存在空间衡量时间标准。一般罪犯进入不法侵害现场的时间,是“正在进行”的开始时间,离开现场的时间是结束时间。但是,现场的空间范围如何界定?如果是厢体空间,一般以厢体空间为限,非厢体空间,应该是目力范围之内,都属现场。例如发生在建筑物内的不法侵害,进入建筑物就是进入现场;在空旷地发生的不法侵害,进入目力范围就是进入现场。
但是不法侵害前的进入现场概念,应参考公共场所与私有场所有一定区别。因为公共场所不法侵害者有合法的进入权利,在不法侵害前难于确定侵害发生的必然性;如果是私人空间,进入就确定侵害已经发生,防卫已属正当。例如意图抢劫的士的罪犯进入的士属前者,抢劫者进入私人住宅属于后者。
(二)不法侵害后的“正在进行”概念
不法侵害发生后罪犯撤离现场期间受害者的反击或连续追击抓捕是不是不法侵害“正在进行”的正当防卫,是许多案例司法结果重大差异的根源。笔者认为罪犯撤离现场期间受害者的反击或连续追击抓捕造成伤害罪犯的行为当属“正在进行的不法侵害”状态中的正当防卫,理由有两个方面:
首先,罪犯撤离现场期间应当视为不法侵害的延续,因为罪犯实施并保持了侵害结果,正在逃避惩罚。参照《中华人民共和国刑法》第八十八条:“在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后,逃避侦查或者审判的,不受追诉期限的限制〔2〕”的原理,受害者的反击和抓捕属保卫国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利的防卫行为,并且行为具有连续性、现行性,反击的性质属“正在进行的不法侵害”状态中的正当防卫。
其次,如果参照我国法律倡导见义勇为的宗旨,把受害者的连续追击抓捕视为见义勇为实施抓捕罪犯行为,罪犯实施反抗,对罪犯反抗采取的打击、制服手段,也属对“正在进行”不法侵害的正当防卫范畴。因为这种行为同样是为了保卫国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利的所采取的防卫行为。
如果不法人身侵害中,只有不法侵害者举起刀刺向被侵害者的那一刻才属“正在进行”,那法律赋予被侵害者的正当防卫权利几乎就是一个空头支票。侵害者侵害一结束就不算“正在进行”,那可以算是对不法侵害者的刻意保护,对受害者反击和抓捕罪犯行为的禁止。公民见义勇为抓捕罪犯,罪犯逃跑或反抗时公民采取的制服和打击手段,也属“正在进行的不法侵害”状态中的正当防卫,适用《中华人民共和国刑法》第二十条第一款:“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为,对不法侵害人造成损害的,属于正当防卫,不负刑事责任。”只是本定性同时适用《中华人民共和国刑法》第二十条第二款:“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的,应当负刑事责任,但是应当减轻或者免除处罚。”
二、关于“正当防卫超过必要限度”的司法把握
《中华人民共和国刑法》第二十条第二款:“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的,应当负刑事责任,但是应当减轻或者免除处罚。”
法学释义:限度条件是指正当防卫不能明显超过必要限度且造成重大损害。必要限度原则上应以制止不法侵害所必需为标准,同时要求防卫行为与不法侵害行为在手段、强度等方面,不存在过于悬殊的差异〔3〕。
以上正当防卫限度的法律规范及法学释义涉及罪犯侵害程度的事前推测、罪犯侵害能力的事前判断、危急关头被侵害人的判断能力评估等防卫程度对等的动态衡量,同样存在许多把握难点。
(一)不法侵害程度难于准确推测
防卫的“限度”以不法侵害的程度为前提,要使“防卫行为与不法侵害行为在手段、强度等方面,不存在过于悬殊的差异”,首先被侵害者事前对不法侵害程度必须有一个准确的推测。但是,这个推测是困难的。罪犯向受害者奔来,受害者无法推测他是准备抢劫、强奸还是其他人身伤害。就罪犯所持凶器性质也不能准确推测可能造成的侵害程度。凶器的强弱虽然与伤害的结果有正相关,但并不绝对。刀枪也可能仅仅造成轻伤,木棍也可能造成死亡。
不法侵害程度难于准确的推测的另一个原因是侵害性质的可转变性。有时本来侵害目的是抢劫侵犯财物,但因为受侵害者的反抗,转变为对受害者身体、生命的侵害。因此,侵害者事前一般会以最严重的侵害为假设,司法上也应以可能发生最严重的侵害来衡量正当防卫强度,才能有效保护受侵害者。
(二)罪犯侵害能力判断困难
要使正当防卫者“防卫行为与不法侵害行为在手段、强度等方面,不存在过于悬殊的差异”,正当防卫者现场实时对罪犯侵害能力判断也是关键。罪犯侵害能力的强弱与罪犯性别、年龄、身材有关,一般情况男性、青壮年、身材强壮具有较强的侵害能力,但也并不绝对。这些是外部的判断因素,比较直观,但罪犯的犯罪心理、性格、犯罪技能,并不容易作出判断。
人还存在应激能力,在危急关头,往往会爆发非常规能力。侵害者与被侵害者的搏斗往往是你死我活的搏斗,双方发生非常规能力是完全有可能的。司法把握应以对侵害者的最强侵害能力作为正当防卫强度对等的衡量标准。
在紧急状态下,被侵害者由于心理紧张,对侵害的判断也往往产生偏差,特别是女性被侵害者,因慌乱容易产生对侵害程度的高估,因这种偏差产生过强防卫行为。在正当防卫过程中,往往防卫人对于不法侵害人处于一种相对劣势之中,防卫人的求生欲望和本人的生理应急性反应要求防卫人不得不采用破坏性及暴力性大于不法侵害的方法和手段来达到自卫的目的,应当得到一定的理解。如果司法中苛求正当防卫的“必要限度”,防卫者实际上必须做到在不伤及罪犯的前提下保护自己或抓捕罪犯,这等于禁止正当防卫或抓捕罪犯。因此,防卫者超过“必要限度”的防卫结果,应当得到法律类似“疑罪从无”的从宽处理。
三、关于防卫过当罪名、法定刑的司法把握
(一)防卫过当不宜以故意伤害罪名定罪
《中华人民共和国刑法》中绝大多数犯罪都有罪名,但是防卫过当没有独立罪名,防卫过当行为在司法实务中常常以故意伤害罪定罪。
《中华人民共和国刑法》第十四条“明知自己的行为会发生危害社会的结果,并且希望或者放任这种结果发生,因而构成犯罪的,是故意犯罪〔4〕。”某种行为要构成犯罪在主观方面都必须具备犯罪的故意或者犯罪的过失这两种基本的罪过形式之一。如果行为人的某种行为不是出于故意或者过失的心理态度,尽管在客观上造成了危害社会的结果,也不构成犯罪,不负刑事责任。作为一种特殊犯罪形式的防卫过当在主观方面实际上包含了两个方面的内容:一方面,行为人希望通过其防卫行为制止不法侵害,保护被侵害的合法权益,实现防卫目的;另一方面,行为人清楚地知道其防卫行为必须达到一定的程度,才能实现防卫目的。
《中华人民共和国刑法》第二十条第一款:“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为,对不法侵害人造成损害的,属于正当防卫,不负刑事责任。”从本款可以看出,防卫的主观是“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害”,而不是“明知自己的行为会发生危害社会的结果,并且希望或者放任这种结果发生”,因此,防卫过当没有主观危害社会的故意,不构成故意犯罪,不宜以故意伤害罪名定罪。
防卫中行为人清楚地知道其防卫行为必须达到一定的程度,才能实现防卫目的,但这个程度,并不能准确把握。《中华人民共和国刑法》第十五条“应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能够避免,以致发生这种结果的,是过失犯罪。过失犯罪,法律有规定的才负刑事责任〔5〕。” 第十六条“行为在客观上虽然造成了损害结果,但是不是出于故意或者过失,而是由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的,不是犯罪〔6〕。”因此,防卫中如果发生被防卫者重伤、死亡的过当结果,最多是一种过失的法律责任,也可以以第十六条“由于不能抗拒或者不能预见的原因”,不承担法律责任。如果把防卫过当的主观方面定位为“为了惩罚犯罪,为民除害”,则防卫过当不但不需要承担刑事责任,还应当作为《刑法》提倡的见义勇为行为予以表彰奖励。
(二)防卫过当的量刑标准
《中华人民共和国刑法》第二十条对防卫过当没有量刑标准,只是原则说明“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的,应当负刑事责任,但是应当减轻或者免除处罚。”当前防卫过当行为在司法实务中一般以故意伤害罪定罪,量刑倚重。《中华人民共和国刑法》第二百三十四条“故意伤害他人身体的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪,致人重伤的,处三年以上十年以下有期徒刑;致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的,依照规定〔7〕。” 第二百三十三条“过失致人死亡的,处三年以上七年以下有期徒刑;情节较轻的,处三年以下有期徒刑〔8〕。” 第二百三十五条“过失伤害他人致人重伤的,处三年以下有期徒刑或者拘役。本法另有规定的,依照规定〔9〕。”显然,故意伤害的最高刑是死刑,过失伤害的最高刑是7年有期徒刑,其法定刑有很大的差距。
防卫过当量刑如果以过失伤害定罪,最高刑是有期徒刑7年,参照《中华人民共和国刑法》第二十条“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的,应当负刑事责任,但是应当减轻或者免除处罚。”的减轻或者免除处罚的精神,结合防卫行为的正义性、“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害”的合法性,应适用情节较轻,处三年以下有期徒刑和缓刑。
四、关于正当防卫司法中自由裁量权的运用原则
(一)法律条款可能不能尽善尽美体现立法宗旨,但司法结果应当鲜明体现立法宗旨
立法宗旨就是立法的目的,是法律条款产生的思想依据,理论上法律条款应当准确体现立法宗旨。但是因为语言表达、逻辑概念、立法程序等众多复杂因素,法律条款也存在不能尽善尽美体现立法宗旨的情况,这是法律存在缺陷与不足的原因之一,也是法律条款需要不断补充和修改的原因之一。但是,司法结果应当鲜明体现立法宗旨。《中华人民共和国刑法》的立法宗旨是“用刑罚同一切犯罪行为作斗争,以保卫国家安全,保卫人民民主专政的政权和社会主义制度,保护国有财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,维护社会秩序、经济秩序,保障社会主义建设的顺利进行。”即匡扶正义,惩治犯罪。防卫过当如果以故意伤害定罪,司法结果给公民的直接影响是罪犯受法律保护,受害公民受法律惩治;罪犯趾高气扬、“理直气壮”,义士低头灰脸、向罪犯屈膝求情。司法结果亲痛仇快,让有正义感的公民丧气寒心。
正当防卫代表正义对邪恶的惩罚,代表正气战胜罪恶,虽然罪犯应当由法律来惩罚,但在当今犯罪成本低廉、法律犯罪威慑作用明显不足的形势下,公民出于正义、义愤对罪犯的反击,是对法律的有力支持,对正当防卫的司法把握,司法人员应当充分理解新《中华人民共和国刑法》增加第二十条第三款无限防卫条款的意旨,彰显法律支持正义的导向。
(二)法律规范可能不同于道德倡导,但司法结果应当支持道德倡导
法律规范和道德倡导都有行为导向作用,只是法律有强制性,道德倡导没有强制性。道德倡导是法律规范的延伸,一个国家的法律规范和道德倡导所要达到目的是一致的。法律的强制性使其规范公民行为的作用比道德倡导更强、更大,在法律规范面前,道德倡导的作用显得苍白无力。因此,法律条款、司法结果对道德倡导的支持意义重大。如果司法结果与相关的道德倡导大相径庭,相关的道德倡导将失去实际作用。
我国道德规范一直倡导公民助人为乐、乐善好施、见义勇为,为什么在公民法律意识不断增强的今天,人们见义勇为行为没有更加光大,正当防卫司法中许多司法结果和道德倡导不能衡接是一重要原因。在媒体上常常有某某地方歹徒在大庭广众下行凶,而众多公民袖手旁观,或者某某地方警察与歹徒搏斗现场,警察负伤,处于劣势,但旁观群众无人支援的报道出现,就是此类司法结果的直接社会行为导向。
(三)依法判案应当避免法外情感,但司法人员应当有正义的司法情感
原则性、理性是法律的基本性质,它要求司法人员应当严格依照法律条款进行司法,不允许在司法中掺杂个人情感。但是在法律存在缺陷和不足的情况下,或者在法律的自由裁量权部分,司法人员的情感常常能左右司法结果。我们反对司法人员在司法中掺杂个人私情,营私枉法,但是司法人员在司法活动中,要有司法人员的正义之情,道德之情,来弥补法律缺陷和不足,更完美体现法律的宗旨〔10〕。

国务院关于加快发展养老服务业的若干意见

国务院


国务院关于加快发展养老服务业的若干意见

国发〔2013〕35号



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  近年来,我国养老服务业快速发展,以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立,老年消费市场初步形成,老龄事业发展取得显著成就。但总体上看,养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。当前,我国已经进入人口老龄化快速发展阶段,2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿,2020年将达到2.43亿,2025年将突破3亿。积极应对人口老龄化,加快发展养老服务业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是全面建成小康社会的一项紧迫任务,有利于保障老年人权益,共享改革发展成果,有利于拉动消费、扩大就业,有利于保障和改善民生,促进社会和谐,推进经济社会持续健康发展。为加快发展养老服务业,现提出以下意见:
  一、总体要求
  (一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,从国情出发,把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点,充分发挥政府作用,通过简政放权,创新体制机制,激发社会活力,充分发挥社会力量的主体作用,健全养老服务体系,满足多样化养老服务需求,努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措,成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。
  (二)基本原则。
  深化体制改革。加快转变政府职能,减少行政干预,加大政策支持和引导力度,激发各类服务主体活力,创新服务供给方式,加强监督管理,提高服务质量和效率。
  坚持保障基本。以政府为主导,发挥社会力量作用,着力保障特殊困难老年人的养老服务需求,确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入,充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。
  注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老,实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老资源,促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源,促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。
  完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体,营造平等参与、公平竞争的市场环境,大力发展养老服务业,提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品,满足养老服务多样化、多层次需求。
  (三)发展目标。到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富,市场机制不断完善,养老服务业持续健康发展。
  ——服务体系更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区,90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张,服务能力大幅增强。
  ——产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展,养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升,全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位。涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业,形成一批养老服务产业集群,培育一批知名品牌。
  ——发展环境更加优化。养老服务业政策法规体系建立健全,行业标准科学规范,监管机制更加完善,服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强,支持和参与养老服务的氛围更加浓厚,养老志愿服务广泛开展,敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。
  二、主要任务
  (一)统筹规划发展城市养老服务设施。
  加强社区服务设施建设。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时,必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准,分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住(小)区,要按标准要求配套建设养老服务设施,并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的,要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施,不得挪作他用。
  综合发挥多种设施作用。各地要发挥社区公共服务设施的养老服务功能,加强社区养老服务设施与社区服务中心(服务站)及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接,提高使用率,发挥综合效益。要支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理,提供养老服务。各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。
  实施社区无障碍环境改造。各地区要按照无障碍设施工程建设相关标准和规范,推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造,加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。
  (二)大力发展居家养老服务网络。
  发展居家养老便捷服务。地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。要通过制定扶持政策措施,积极培育居家养老服务企业和机构,上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务;大力发展家政服务,为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点,引入社会组织和家政、物业等企业,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。
  发展老年人文体娱乐服务。地方政府要支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动,并发挥群众组织和个人积极性。鼓励专业养老机构利用自身资源优势,培训和指导社区养老服务组织和人员。
  发展居家网络信息服务。地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式,发展老年电子商务,建设居家服务网络平台,提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。
  (三)大力加强养老机构建设。
  支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局要求,统筹考虑建设各类养老机构。在资本金、场地、人员等方面,进一步降低社会力量举办养老机构的门槛,简化手续、规范程序、公开信息,行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围,为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构,社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造,用于养老服务。
  办好公办保障性养老机构。各地公办养老机构要充分发挥托底作用,重点为“三无”(无劳动能力,无生活来源,无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用,避免铺张豪华。
  开展公办养老机构改制试点。有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业,完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营,积极鼓励民间资本通过委托管理等方式,运营公有产权的养老服务设施。要开展服务项目和设施安全标准化建设,不断提高服务水平。
  (四)切实加强农村养老服务。
  健全服务网络。要完善农村养老服务托底的措施,将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围,适时提高五保供养标准,健全农村五保供养机构功能,使农村五保老人老有所养。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下,支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放,提高运营效益,增强护理功能,使之成为区域性养老服务中心。依托行政村、较大自然村,充分利用农家大院等,建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作,组织与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用,督促家庭成员承担赡养责任,组织开展邻里互助、志愿服务,解决周围老年人实际生活困难。
  拓宽资金渠道。各地要进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,收益供老年人养老的要求。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。
  建立协作机制。城市公办养老机构要与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制,采取人员培训、技术指导、设备支援等方式,帮助其提高服务能力。建立跨地区养老服务协作机制,鼓励发达地区支援欠发达地区。
  (五)繁荣养老服务消费市场。
  拓展养老服务内容。各地要积极发展养老服务业,引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求,鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务,加强残障老年人专业化服务。
  开发老年产品用品。相关部门要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要,支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品,引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜;开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施,提高老年人生活质量。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。
  培育养老产业集群。各地和相关行业部门要加强规划引导,在制定相关产业发展规划中,要鼓励发展养老服务中小企业,扶持发展龙头企业,实施品牌战略,提高创新能力,形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准,确保养老服务和产品质量,营造安全、便利、诚信的消费环境。
  (六)积极推进医疗卫生与养老服务相结合。
  推动医养融合发展。各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务,有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科,增加老年病床数量,做好老年慢病防治和康复护理。要探索医疗机构与养老机构合作新模式,医疗机构、社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案,建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系,开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务,加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。
  健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构,符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的,可申请纳入定点范围,入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度,切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品,鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。
  三、政策措施
  (一)完善投融资政策。要通过完善扶持政策,吸引更多民间资本,培育和扶持养老服务机构和企业发展。各级政府要加大投入,安排财政性资金支持养老服务体系建设。金融机构要加快金融产品和服务方式创新,拓宽信贷抵押担保物范围,积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式,加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设,增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制,鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险,保险公司承保责任保险。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求,积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。
  (二)完善土地供应政策。各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需求,可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策,可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地,按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定,优先保障供应,并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。
  (三)完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策,对养老机构提供的养护服务免征营业税,对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税,对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠,符合相关规定的,准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费,对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费,对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费,养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。
  (四)完善补贴支持政策。各地要加快建立养老服务评估机制,建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。可根据养老服务的实际需要,推进民办公助,选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式,支持社会力量举办养老服务机构,开展养老服务。民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金,要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业,并随老年人口的增加逐步提高投入比例。国家根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况,进一步完善落实基本养老、基本医疗、最低生活保障等政策,适时提高养老保障水平。要制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施。
  (五)完善人才培养和就业政策。教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程,扩大人才培养规模,加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才,制定优惠政策,鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用,开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训,对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴,在养老机构和社区开发公益性岗位,吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件,加强劳动保护和职业防护,依法缴纳养老保险费等社会保险费,提高职工工资福利待遇。养老机构应当科学设置专业技术岗位,重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。对在养老机构就业的专业技术人员,执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。
  (六)鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供,使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务公益慈善组织。积极扶持发展各类为老服务志愿组织,开展志愿服务活动。倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生参加养老服务志愿活动。支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制,建立为老志愿服务登记制度。弘扬敬老、养老、助老的优良传统,支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。
  四、组织领导
  (一)健全工作机制。各地要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划,纳入政府重要议事日程,进一步强化工作协调机制,定期分析养老服务业发展情况和存在问题,研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施,认真落实养老服务业发展的相关任务要求。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责,推动公办养老机构改革发展。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划,支持养老服务设施建设。财政部门要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作机构要发挥综合协调作用,加强督促指导工作。教育、公安消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各司其职,及时解决工作中遇到的问题,形成齐抓共管、整体推进的工作格局。
  (二)开展综合改革试点。国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点,在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新,先行先试,完善体制机制和政策措施,为全国养老服务业发展提供经验。
  (三)强化行业监管。民政部门要健全养老服务的准入、退出、监管制度,指导养老机构完善管理规范、改善服务质量,及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制,依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要建立完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对养老服务业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会,发挥行业自律作用。
  (四)加强督促检查。各地要加强工作绩效考核,确保责任到位、任务落实。省级人民政府要根据本意见要求,结合实际抓紧制定实施意见。国务院相关部门要根据本部门职责,制定具体政策措施。民政部、发展改革委、财政部等部门要抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见执行情况的监督检查,及时向国务院报告。国务院将适时组织专项督查。



                          国务院  
                         2013年9月6日
  (此件有删减)









对外贸易经济合作部关于印发《驻外使领馆甲类经商参处(室)中心会计财务管理暂行办法的通知》

对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于印发《驻外使领馆甲类经商参处(室)中心会计财务管理暂行办法的通知》

1995年5月16日,外经贸部

驻外甲类经商参处(室):
为适应驻外机构改革的需要,加强驻外经商参处(室)财务工作的宏观管理,提高驻外甲类经商参处(室)财务管理及核算水平,经部领导批准,同意在驻外甲类经商参处(室)实行“中心会计”财务管理办法。现将《驻外甲类经商参处(室)中心会计财务管理暂行办法》印发给你们,请遵照执行。执行过程中有什么问题和建议,请及时报部行政司。

附件:驻外甲类经商参处(室)中心会计财务管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为适应驻外机构改革的需要,加强和提高驻外使领馆甲类经商参处(室)财务管理及核算水平,保证驻外使领馆财务制度改革方案的顺利实施,针对驻外使领馆甲类经商参处(室)专职会计严重不足的现状,经部领导批准,决定在驻外使领馆甲类经商参处(室)设立中心会计。
第二条 “中心会计”是指设有专职会计的经商参处兼管临近几个没有专职会计的经商参处(室)的会计业务,或者对临近几个没有会计编制的经商参处(室),派一名专职会计,负责本处及邻近几个处(室)的会计业务。中心会计所兼管的经商参处(室),以人事司正式通知为准。
第三条 中心会计由我部人事司选派,派出前应经财务部门考核合格。
第四条 中心会计业务工作由部行政司归口管理。其所涉及的外交经费和援外经费会计事项和财务报表,按拨款渠道分别报送,遇有上述两种经费会计事项交叉或资金临时调剂由部计财司协调。
第五条 本办法是中心会计工作遵循的依据。会计制度执行外交部、财政部和外经贸部制定的有关规定。

第二章 权限和职责范围
第六条 中心会计所管的经商参处会计业务工作应在业务所属处(室)参赞或负责人领导下,遵循以下原则:
(一)与所管处领导共同严格维护财经纪律,认真执行各项财务制度,对会计核算的真实性负责。
(二)经商参处领导有责任向中心会计了解财务会计制度的具体规定,中心会计有责任和义务向经商参处(室)领导介绍财务会计制度,当好领导的参谋助手。
(三)中心会计根据驻外使领馆财务会计制度进行会计核算、财务分析和会计监督。
(四)中心会计在审核财务收支时,如发现有违反财务制度规定的问题,应及时提出并予以纠正,如领导坚持,中心会计必须及时向国内财务主管部门报告。
第七条 中心会计的工作职责
(一)负责驻在处及兼管处包括填制凭证、记帐、对帐等日常会计核算工作,负责根据财务会计制度规定审核一切开支单据,负责编制各种会计报表,负责整理凭证、帐簿、报表等会计档案资料。兼管处应负责对会计档案资料的安全保管。
(二)对兼管处应建立完整的会计工作操作程序,不得随意简化。如每笔原始凭证均应有经手人、证明人、主管领导签字,并用中文注明开支内容,报销单据应实现表格化。
(三)兼管处要安排出纳员及时登记现金帐(包括外币现金帐),确保库存现金的安全准确,做到帐库相符,中心会计应定期与兼管处的出纳员核对库存现金。
(四)参与兼管处的成批物资、食品的订购计划,负责制定物品的保管措施,完善出入库手续,定期与仓库保管员核对物品库。
(五)中心会计要合理安排驻在处及兼管处的工作时间,每季度均应赴兼管处处理会计业务。驻在处领导要在工作时间上给予保证。
(六)为保证预决算报表的及时编报,兼管处的会计年度为每公历年度的12月1日至次年的11月30日。
(七)中心会计要遵守职业道德,秉公办事,坚持原则,积极宣传、执行和维护财会制度。

第三章 费用和待遇
第八条 中心会计人员的费用,本着节约及结算方便的原则,按以下规定执行:
(一)中心会计赴兼管处处理财会工作的往返交通费由其驻在经商参处负责,费用列入年度预算。在兼管处发生的其他有关办公交通等公用经费由兼管处负责。经商参处应在资金上保证中心会计工作的需要。
(二)兼管处应按规定为中心会计提供必要的生活用品和工作条件。
(三)中心会计赴兼管处工作,如兼管处属集体起伙,按兼管处长驻人员应交的伙食费标准,根据实际天数交纳伙食费。如兼管处属个人单独起伙,中心会计可单独起伙。
(四)为方便会计按时赴任,准时乘上交通工具,在到达和离开兼管处时,可按其所在经商参处(室)的出差伙食标准执行。

附 则
第九条 本办法由部行政司负责解释。
第十条 本办法自发文之日起执行。