◇ 中国人民大学法学院教授、博士生导师 肖建国


修正后的民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于该条规定，立法过程中虽然争议纷纭，各种不同的观点相互交锋碰撞，但是修正案通过之后，摆在学者面前的最大任务，是由过去的立法论转向司法论、解释论，认真研究民事公益诉讼条款的具体适用问题。

一、关于受理条件

公益诉讼属于民事诉讼的特别形态，人民法院受理公益诉讼的条件，除了本条有特别规定的外，应当适用起诉与受理条件的一般规定。新法第一百一十九条规定的积极条件、第一百二十四条规定的消极条件，在不与第五十五条规定冲突的情况下，可以适用。具体而言，除了第一百一十九条第（一）项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定不能完全适用于公益诉讼外，其他规定可以直接适用。

受理公益诉讼案件的特殊条件，是必须具备第五十五条规定的“损害社会公共利益的行为”这一条件。公益诉讼不同于私益诉讼之处，在于前者保护的对象为涉及公共利益的事项。“社会公共利益”是一个不确定的法律概念，界定比较困难，理论上一般指“不确定多数人的利益”，具体而言，包括扩散性利益和集合性利益两种类型。前者指事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益（如因环境污染造成生态破坏而由原告提起的公益诉讼）；后者也是超越个人并且是不可分的，它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体，在成员的身份上也比扩散性的利益要确定（如某消费者团体的众多会员因商家的霸王条款或不当行为而受到损害时，由消费者团体提起的公益诉讼）。

为审查确认发生了损害社会公共利益的行为，人民法院在受理公益诉讼案件时，还须要求原告提供初步证据材料表明上述两种公共利益被损害的事实，并且由法院审查确认其存在。公益诉讼的基本判断标准应当是：在一个特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，如是，即为公益诉讼；否则为私益诉讼。

二、关于起诉主体

第五十五条规定的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。这里有三个关键词：“机关”、“有关组织”、“法律”。

1．“机关”。“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等，因此，需要作目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关。

人民检察院可以提起公益诉讼，这是因为：（1）检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色；（2）检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织；（3）现行法的依据。刑事诉讼法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉；（4）检察院已经积累了提起公益诉讼的实践经验。

行政机关可以提起公益诉讼，这是因为：（1）行政机关的行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制；（2）行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高；（3）行政机关提起诉讼，表明政府对此是支持的态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突。以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中人民检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，行政机关和检察院作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。

此外，对于提起公益诉讼的行政机关应当限定为地、市以上的行政机关为宜。毕竟涉及环境污染、消费者权益保护的公益诉讼案件，影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，区、县一级行政机关恐难以胜任。同时，公益诉讼级别管辖以中级法院为宜，与管辖级别挂钩的话，由地、市以上的行政机关提起公益诉讼比较妥当。

2．“有关组织”。“有关组织”众多，类型有社会团体（约25万个）、民办非企业单位（约20万个）、基金会（约2000个）。上述各种组织，情况复杂，良莠不齐，不一而足。因此，有必要通过司法解释对可以起诉的有关组织的范围进行必要的过滤和限制，如下的具体措施和实质性标准可以考虑：（1）依法设立或者依法登记或备案；（2）起诉必须符合组织或团体章程目的和业务范围；（3）符合组织或团体活动的区域要求；（4）组织或团体设立时间的限制，要求必须是设立2年以上为宜；（5）应当具有一定的经费来源和经费保障；（6）社团法人应当有一定数量的会员；（7）组织或团体须配备有相关的法律专业人士。

3．“法律”。如果严格根据语义解释，那么“法律规定的”中的“法律”，是指立法机关制定颁布的法律。这种解释方法带来的弊端，是现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定。其中，海洋环境保护法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这种解释方法不可取，因为它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展，使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞。

较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释，即把“法律规定的”中的“法律”，解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样，可以通过司法解释，拓展起诉主体的范围，保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。

4．起诉主体竞合的处理。过去的公益诉讼实践备受关注的是法院立不立案，而非公益诉权行使的先后顺序问题，因而，多个起诉主体之间的冲突，并未引起大家的注意，甚至实践中出现了检察院、行政机关、社会团体共同作为原告提起公益诉讼的现象。鉴于人民检察院、有关行政机关、有关组织都有提起公益诉讼的资格，那么，对于发生竞合的公益诉权之间冲突的处理，必须未雨绸缪。笔者建议从以下两种方案中选择其一：

一是规定诉权行使的顺序。建议：授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格，有关组织为第二顺序的公益诉讼原告。

二是现阶段不对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。为防止重复诉讼，法院受理公益诉讼后，应当通知其他具有原告资格的主体参加诉讼，在诉讼中列为共同原告。

三、关于诉讼请求

公益诉讼的诉讼请求体现了公益诉讼的质的规定性，同时诉讼请求的确定与起诉主体问题具有内在的关联。

1．公益诉讼请求的类型。在2000年之前的大陆法系国家中，民事公益诉讼实际上仅限于提供预防性救济，原告只能提起不作为之诉或撤销之诉，诉讼请求仅为预防性请求，即要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状等作为或不作为请求，不得提出私益损害的赔偿请求。在长达近百年的民事诉讼法史中，“不作为型公益诉讼”成为大陆法系公益诉讼的典型特征。直到2000年后，德国、法国等少数欧洲国家规定，在特定类型的公益诉讼中，原告也可以请求损害赔偿，由此，损害赔偿型公益诉讼开始浮上水面。这是因为，不作为之诉、撤销之诉等诉讼请求举证不复杂，程序易操作，而赔偿之诉在举证责任、赔偿的数额、赔偿金的归属与分配问题等很多方面存在较大的审理难度。

2．公权力机关作为公益诉讼原告决定了损害赔偿型公益诉讼在我国存在的必要性。国家公权力机关拥有法定的权限和职责，其收集证据、参与诉讼的能力和专业素养，相对于社会团体和个人而言更加强大，其公信力和权威性更高。因此，公权力机关提起的公益诉讼，其诉讼请求应当包括损害赔偿。我国海洋环境保护法、刑事诉讼法中规定的公益诉讼，均属于损害赔偿型公益诉讼。

四、关于程序特则

民诉法是以私益诉讼为中心制定的，而公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。例如，对于特定环境公益案件，管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、原告收集证据的权利有多大、环境损害鉴定如何进行、要不要缴纳诉讼费用、原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解、法院能否调解、能否发布禁止令、如何确定裁判的效力范围、裁判文书如何执行，等等，诸如此类的特殊程序问题，均须通过司法解释予以明确。
广东省珠海市人大常委会


珠海市人口规划管理条例
珠海市人大常委会



（1998年3月12日珠海市第四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1998年3月12日公布 1999年1月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为加强人口宏观管理，使人口发展与国民经济和社会发展相适应，根据本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称人口规划管理，是指对本市行政区域内的常住人口和暂住人口进行规划管理。
第三条 人口规划管理，实行统一规划、总量控制，合理分布、优化结构，归口管理、提高素质的方针。
第四条 本市行政区域内的机关、团体、企事业单位以及常住和暂住人员，应当遵守本条例。
第五条 计划行政主管部门是人口规划管理的主管部门，负责本条例的组织实施。
人事、劳动、公安、计划生育等部门接照各自的职责，协同计划行政主管部门实施本条例。

第二章 人口总量管理
第六条 人口总量规模及其增长实行计划管理。市计划行政主管部门负责拟订人口发展中长期规划和年度计划，经市人民政府同意，报市人民代表大会或者其常务委员会审议通过后，纳入珠海市国民经济和社会发展计划。
第七条 人口总量计划管理的原则：
（一）反映城市人口发展的客观规律；
（二）贯彻执行国家控制人口增长的政策，严格控制人口过快增长，保持人口合理规模；
（三）人口增长必须建立在经济发展和劳动生产率提高的基础上，以促进人民生活改善和经济、社会可持续发展；
（四）提高人口素质，调整和优化人口结构（包括学历、专业技术职称、技能等级、年龄等结构），合理配置社会劳动力，使人口发展适应现代化建设的需要；
（五）适应本市城市特色、资源，社会承载能力和环境保护的要求。
第八条 城市人口平均密度控制目标不得超过8000人／平方公里。
第九条 人口总量计划主要包括人口机械增长计划和人口自然增长计划，市政府有关部门应当采取计划指标控制、政策控制和经济手段相结合的办法，保证计划的贯彻落实。
第十条 人事、劳动、公安、计划生育等部门应当按照下达的人口发展中长期规划和年度计划在各自职责范围内严格进行人口管理，负责办理相关的招调、聘雇、入户及控制人口出生等业务。规划国土、城建、环保等部门应当将人口发展中长期规划和年度计划作为城市建设和环境保护
的重要依据。
第十一条 规划国土、城建、环保等部门应当对土地使用权出让转让、土地使用功能、居民住宅开发规模、住宅区人口密度等严格管理，使城市建设规模和布局与人口规模和分布相适应。

第三章 常住人口机械增长管理
第十二条 本市常住人口机械增长人数及分项指标实行指令性计划控制，任何单位或者个人不得突破。
第十三条 常住人口机械增长计划由计划行政主管部门编制。市计划行政主管部门根据本市国民经济和社会发展总体规划、常住人口机械增长控制目标和人才需求量大小，编制全市常住人口机械增长的中长期规划和分县区、分部门的年度计划，并根据年度计划印发《珠海市常住人口机
械增长计划指标卡》。人事、劳动等审批部门应当按照国家的政策和本市常住人口机械增长的规定，对本市常住人口机械增长严格管理，对有合法证件，能落实工作单位、住房者可以在市下达的指令性计划指标内进行审批。
第十四条 人事、劳动等部门应当优先审批调入具有硕士以上学位人员、高级技师和具有高级专业技术职务任职资格的人员、本市紧缺的专业技术人员和技术工人；对要求调入本市的中专以下（不含中专）文化程度的一般干部、普通工种工人和中级以下（不含中级）技工应当从严审批
。
第十五条 人事部门负责执行本市调入干部的年度计划，按照调入干部指标和有关规定办理本市各单位干部的调入手续。
第十六条 劳动部门负责执行市外招调工人的年度计划；按市计划分配的劳动用工人户指标办理本市各单位的工人及个体用工手续，并对全市的劳动用工实行监察。
第十七条 严格实行计划指标管理。各单位迁入外地人员，必须向人事、劳动等部门提出申请。市人事，劳动等部门应当按照人口发展年度计划会同主管部门，根据本市产业规划和申请单位的实际需要，下达入户指标。禁止私自招调未经批准和无入户指标的人员。公安机关应当按照人
口发展年度计划审批入户（含城镇户口和农村户口的婚迁、随迁、政策性照顾和购买商品楼宇的迁入等）。
第十八条 进入本市工作的人员应当符合本市的政策规定，并经过人事或者劳动等部门的考试或者实际工作水平的考核。
第十九条 对本市城镇农村富余劳动力，各县（区）、镇应当有计划地进行培训，优先安排本市富余人员就业。

第四章 暂住人口机械增长管理
第二十条 暂住人口增长人数应当与本市企业生产和社会生活需要相适应，市计划行政主管部门应当制定指导性计划。
指导性计划包括暂住人口机械增长总量计划和暂住人口劳动力增长计划。
第二十一条 市计划行政主管部门根据本市国民经济和社会发展总体规划、暂住人口机械增长控制目标和外来劳动力需求大小，编制全市暂往人口机械增长的中长期规划和分县区、分部门的年度计划，并根据年度计划下达暂住人口机械增长指标。
第二十二条 外地来本市务工、务农或者从事其他职业的暂住人员，应当持有效证件并向劳动部门领取外来人员就业证。用工单位不得使用无外来人员就业证的外来劳动力。
第二十三条 凡进入本市的外来劳动力一般应当具备高中学历和具有初级专业技术职称以上资格，农业季节工除外。
第二十四条 工商部门对外地个体经营者申请营业执照，应当按照有关规定加以监督，严格把好发照关；有合法证件、合法固定居所、明确门店地点的方能发照，严禁出租、转让营业执照。
第二十五条 公安机关应当加强特区二线管理，防止无合法身份证件、无固定住所、无正当职业的人员进入本市。

第五章 人口自然增长管理
第二十六条 人口自然增长应当按照计划生育的政策进行管理，其管理重点是调控人口出生数量。
第二十七条 人口出生数量实行指令性计划控制，市计划行政主管部门应当会同市计划生育部门制定人口自然增长的中长期规划和年度计划，并纳入市计划行政主管部门制定的人口增长总量平衡计划。
第二十八条 各级人民政府的主要负责人是执行本级人口自然增长计划的第一责任人。
第二十九条 市计划生育部门应当认真贯彻国家、省、市关于计划生育的法律和政策，执行和落实计划生育的中长期规划和年度计划，检查年度计划生育目标任务完成情况。
第三十条 市计划生育部门负责计划生育年度统计工作，定期将出生人数的性别、地区分布等资料报送市计划行政主管部门；市计划行政主管部门应当根据计划生育计划执行情况，及时协调人口机械增长规模，综合平衡人口总量增长计划。

第六章 人口指标卡管理
第三十一条 对纳入常住人口机械增长指令性计划管理范围的迁入人口，包括接受大中专应届毕业生和归国留学生，调入干部、工人及各类技术、管理人员，安置复员、退伍军人、转业干部等人员，拟转为常住人口的暂住人员以及其他机械增长的常住人口，均实行《珠海市常住人口机
械增长计划指标卡》（以下简称《指标卡》）管理。“农转非”迁入的，应当同时具有“农转非”计划指标卡。
第三十二条 市计划行政主管部门负责印制《指标卡》，并根据市人口发展年度计划指标，将《指标卡》分发给分管部门。
第三十三条 《指标卡》一式两联（存根联和户口指标凭证联），由分管部门按一人一卡审批。
第三十四条 公安机关负责《指标卡》的检验和回收工作，定期将回收的《指标卡》送市计划行政主管部门。

第七章 人口机械增长收费管理
第三十五条 迁入本市的常住人员应当按照《珠海市城市增容费征收办法》交纳城市增容费。
第三十六条 进入本市的暂住人员应当按照市政府规定交纳城市配套服务费，主要用于加强人口日常管理和社会治安的经费支出。
第三十七条 城市增容费和城市配套服务费由市政府委托公安机关代收，实行收支两条线，专项管理。

第八章 附 则
第三十八条 本条例自1999年1月1日起施行。



1998年3月12日