西藏自治区人民政府行政执法监督暂行规定
西藏自治区人民政府
西藏自治区人民政府行政执法监督暂行规定
西藏自治区人民政府令第2号
《西藏自治区人民政府行政执法监督暂行规定》，已经一九九七年六月十九日自治区人民政府第10次常务会议通过，现予发布施行。
自治区主席 江村罗布
一九九七年七月七日
西藏自治区人民政府行政执法监督暂行规定
第一章 总 则
第一条 为加强对行政执法的监督，保证法律、法规、规章的正确实施，监督各级人民政府及其所属部门依法行使职权，提高行政执法水平，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的有关规定，结合我区实际，制定本规定。
第二条 各级人民政府（含人民政府派出机关，下同）、各级人民政府所属部门（含法律、法规授权或者行政机关依照法律、法规、规章规定委托行使行政管理职能的组织，下同）及其工作人员，均应遵守本规定
第三条 本规定所称行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属部门、上级行政主管部门对下级行政主管部门发布的规章和规范性文件以及行政执法进行的检查和监督。
第四条 行政执法必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则。
第五条 自治区人民政府统一领导全区的行政执法监督工作。各地区行署，拉萨市人民政府、各县（市、区）人民政府统一领导本行政区域的行政执法监督工作。
自治区人民政府法制局是自治区人民政府行政执法监督工作的执行机构，负责全区行政执法监督工作。其他各级人民政府法制工作机构或法制工作人员是本级人民政府行政执法监督工作的执行机构或执行人员，负责本行政区域的行政执法监督工作。
各级人民政府所属部门的法制工作机构，是本部门行政执法监督的执行机构，在同级人民政府行政执法监督机构的指导下，负责本部门的行政执法监督工作。
各级人民政府及其所属部门的法制工作机构或法制工作人员，承担行政执法监督任务。并可根据需要聘请若干特邀行政执法监督员。
第六条 行政执法监督机构在行政执法监督方面的职责是：
（一）代表本级人民政府或者本部门对行政执法情况组织和实施监督检查；
（二）审查下级人民政府和政府各部门制定发布的规章、规范性文件是否与法律、法规、规章相违背；
（三）审查具体行政行为的合法性与合理性；
（四）对行政违法行为查处的情况进行监督；
（五）监督行政执法制度的建立和执行情况；
（六）组织行政执法人员的业务培训、考核，审核行政执法人员的上岗资格，统一管理行政执法证件；
（七）协调行政执法中的争议；
（八）受理公民、法人或者其他组织对行政执法行为的投诉；
（九）对行政执法和行政执法监督检查情况进行调查研究，组织经验交流；
（十）会同有关部门调查处理行政执法和行政执法监督检查中的问题；
（十一）组织清理规章、规范性文件；
（十二）向本级人民政府或者所在部门报告行政执法监督检查情况；
（十三）负责反馈法律、法规和规章在执行中的问题；
（十四）本级人民政府或者本部门交办的其他事项。
第七条 行政执法监督人员依法行使职权，受法律保护，任何单位或者个人不得刁难、妨碍和阻挠。
第八条 各级行政执法监督机构对遵守和执行本规定的情况进行监督。
第二章 监督方式
第九条 下级人民政府制定的规章或者规范性文件，自发布之日起二十日内报上一级人民政府备案；各级人民政府所属部门制定的规范性文件，自发布之日起二十日内报本级人民政府备案。
第十条 各级人民政府应对本级人民政府所属部门执行法律、法规、规章和规范性文件的情况进行检查。
第十一条 各级人民政府及其所属部门对法律、法规、规章和规范性文件的贯彻执行情况，应按规定向上级或者本级人民政府作书面报告。
行政执法中出现的重大问题，各级人民政府或者各级人民政府所属部门应随时向上级或者本级人民政府报告。
第十二条 下级人民政府作出的重大行政处罚决定应报上一级人民政府备案；人民政府所属部门作出的重大行政处罚决定应报本级人民政府备案。
重大行政处罚决定是指责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款的行政处罚决定。
第十三条 公民、法人或者其他组织认为行政执法行为违法或不当的，有权向各级人民政府及其所属部门行政执法监督机构申诉、控告和检举。
第十四条 行政执法和行政执法监督人员须经政府法制工作机构和所在部门培训考核合格，发给行政执法或者行政执法监督证件。行政执法和行政执法监督证件，由自治区人民政府统一印制。
第十五条 行政执法监督人员在执行公务时，应出示行政执法监督证件，被检查、调查的单位、个人有义务协助并如实反映情况，提供有关资料。
第三章 协调 处理
第十六条 政府所属部门之间在行政执法中发生下列争议时，由本级人民政府的法制工作机构进行协调，协调不成的，由负责协调的人民政府法制工作机构提出处理意见，报本级人民政府决定或者报请立法机关作出立法解释后处理：
（一）对同一法律、法规和规章的理解或者执行不一致的；
（二）对同一事项法律、法规和规章规定不一致的；
（三）对同一违法行为各有关行政执法部门处理意见不一致的； （四）本级人民政府交办的需要协调的其他事项。
第十七条 政府法制工作机构协调行政执法争议时，参加协调的部门或者单位应提供本部门、本单位掌握的有关情况和依据。
第十八条 各级人民政府行政执法监督机构在行政执法监督检查中，发现有下列情形之一的，可向有关机关、部门发出《行政执法纠正建议书》：
（一）行政执法主体不合法或违反法定程序的；
（二）罚款、吊销许可证或者执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不当的；
（三）查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不当的；
（四）侵犯法律规定的经营自主权的；
（五）应颁发许可证、执照未颁发或者违法制发证、照的；
（六）未履行保护人身权和财产权法定职责的；
（七）违法要求履行义务的；
（八）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
（九）其他违反法律、法规和规章规定的。
第十九条 有关机关、部门接到《行政执法纠正建议书》后，应在规定的期限内将处理结果书面回复发出建议书的行政执法监督机构。
第二十条 各级人民政府行政执法监督机构发出《行政执法纠正建议书》后，有关机关、部门仍不改正的，按下列规定处理：
（一）行政执法主体不合法或违反法定程序的，报本级人民政府决定责令纠正或者撤销；
（二）对违法或不当的行政行为，报本级人民政府责令纠正或者撤销；
（三）对不履行法定职责的，报本级人民政府决定责令其限期改正。
第二十一条 行政执法监督机构对受理的公民、法人或者其他组织对行政执法行为的投诉，经调查核实后，提出处理意见和建议，报本级人民政府决定或者转请有关部门处理。
第四章 奖 惩
第二十二条 违反本规定第九条、第十一条、第十二条规定的，由行政执法监督机构通知其改正，拒不改正的，报请本级人民政府予以通报批评并限期改正。
第二十三条 违反本规定第十五条规定的，由行政执法监督机构报请本级人民政府对该行政机关和主要负责人予以通报批评。
第二十四条 违反本规定第二十条规定，情节严重的，由本级人民政府对该行政机关及其主要负责人和直接责任人员依照有关规定追究行政执法过错责任。
第二十五条 对刁难、妨碍和阻挠行政执法监督人员执行职务的，行政执法监督机构可建议其主管机关给予行政处分；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 行政执法和行政执法监督人员，应遵纪守法；忠于职守。对工作成绩显著的，按照有关规定给予表彰或者奖励；对工作失职的，给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十七条 本规定所称法规，是指国务院制定发布的行政法规、自治区人民代表大会及其常务委员会制定或者批准发布的地方性法规。
本规定所称规章，是指国务院备部委制定发布的规章、自治区人民政府及拉萨市人民政府制定发布的规章。
本规定所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门，在其法定职责权限内，制定发布的具有普遍约束力的规定、办法、细则等文件。
第二十八条 本规定应用中的具体问题由自治区人民政府法制局负责解释。
第二十九条 本规定自一九九八年一月一日起施行。
【摘要】现代科学技术的迅速发展，为人类生活带来便利的同时，也造成生命与伦理价值的冲突，如何坚守生命的尊严成为学术界共回思考的重大课题。本文认为，安乐死的出现是新的宪法问题，需要从宪法视角进行分析，并确定其严格的宪法界限。
【关键词】安乐死；尊严；科学技术；自由
【正文】
2010年2月，荷兰有一个名叫“超出自由欲望”的组织提出：所有年龄超过70岁的荷兰人，如果他们对生活感到厌倦，担心未来生活可能影响生活质量，他们都有权安乐死，通过寻求职业帮助来结束生命。为了促使合法化，该组织寻求了大量的签名来支持这项动议，以期改变荷兰现行立法。荷兰许多著名人士也支持这项动议，这里面包括荷兰政府的一些前任部长、艺术家、法学家和医生。对此，荷兰议会提出立法草案，让社会民众自由讨论。这一问题在国际社会也引起了强烈反响。在讨论中，人们陷入了生命权理念与伦理的冲突之中，有些人甚至开始怀疑现代宪法的基本立场与精神。这一问题给宪法学提出了严肃的话题：面对安乐死范围的扩大，以生命权文化为基础建立起来的宪政体制将如何应对？安乐死背后存在哪些宪法价值与事实？如该法案顺利通过，会对整个安乐死立法与观念，特别是对生命权的价值带来什么样的影响？
一、安乐死的概念与演变
“安乐死”一词源于希腊文euthanasia，意思是“幸福”的死亡。[1]它包括两层含义：一是无痛苦的死亡，二是无痛致死术。在我国，对安乐死的一般理解是：患不治之症的病人在垂危状态下，由于精神和躯体的极端痛苦，在病人和其亲友的要求下，经医生认可，用人道方法使病人在无痛苦状态中结束生命过程。学者们根据安乐死的不同特点，把安乐死分为不同类型，如主动与被动安乐死、通常与非常安乐死、有意与无意安乐死、自愿与非自愿安乐死。[2]在安乐死的分类中，最常见的分类是自愿安乐死（voluntary euthanasia）、非自愿安乐死（non-involuntary euthanasia）和不自愿安乐死（involuntary euthanasia）。所谓自愿安乐死，指当事人本身自愿、希望且要求安乐死从而被实施；所谓非自愿安乐死，指当事人已经失去了选择或生的能力，但被以仁慈的方式处死或允许其死；所谓不自愿安乐死，指当事人不同意结束他的生命但仍被处死。[3]
据学者们研究，安乐死思想并非是现代的产物，它是一种渊源久远的人生哲学思想。早在古希腊，就有所谓“安死术”之说。[4]自20世纪30年代以来，从英国开始，安乐死逐渐成为公众关注的法律话题。1934年，一位英国妇女在接受手术后，因为担心自己31岁的儿子的未来，于是用煤气毒死了他。起初她被判处死刑，两个月后改为缓刑，三个月后被赦免。1935年，英国成立了自愿安乐死协会，要求在法律严格控制下允许医生帮助病人实施安乐死。之后，在美国、法国等西方国家，不断有人要求在法律上允许安乐死，世界范围内开始出现以争取人道死亡权利为目的、推动安乐死合法化的人权运动。
第二次世界大战后，随着科技的发展与人权意识的提高，国家与社会对生命权给予普遍重视，20世纪60年代后安乐死问题成为国际社会的热点，[5]同时也引起学术界的争论，其核心问题是个人能否主宰自己的生命。1976年，国际安乐死研讨会在日本举行，澳大利亚、日本、荷兰、英国、美国等国家的代表签署了关于安乐死的东京宣言，强调应当尊重“人生的意义”和“庄严的死”，主张在特殊情况下，人应当有选择死的权利。[6]同年9月，美国加利福尼亚州州长签署了第一个“自然死亡法”（《加利福尼亚健康安全法》）。[7]该法允许成年病人在书写所谓“活医嘱”后，授权医生可以关掉维持生命的医疗设备。1980年，国际死亡权利联合会成立，不断推动安乐死立法化进程。
世界上第一部“安乐死法”应当追溯到1996年澳大利亚北部地区议会通过的 “安乐死法”（《垂死病人权利法》）。该法规定了严格的安乐死条件：接受安乐死的病人必须年满18周岁以上，而且患有不治之症，无法忍受痛苦，必须由本人递交要求安乐死的申请书，要有本人签字。同时，该法还对医生履行安乐死做了详细的规定，并规定病人提出安乐死要求并且获得医生签字同意后，分别要有7天以上的“冷却期”和48小时以上的“等待期”。但是，该法实施不到8个月即被废止。
2001年4月10日是世界各国值得关注的一天。经过激烈的辩论，荷兰议会上议院以46票赞成、28票反对的结果通过了安乐死法案，也使荷兰成为世界上第一个承认安乐死合法化的国家。在此之后，比利时众议院于2002年5月16日也通过了安乐死法案，允许医生在特殊情况下对病人实行安乐死，从而成为世界上第二个承认安乐死合法化的国家。荷、比两国的这一举动再次使“安乐死”能否合法化成为国际性的话题。
在我国，安乐死也不是一个陌生的词汇。我国关于安乐死问题的讨论源于20世纪80年代。1988年七届全国人大会议的议案中，我国妇产医学界著名人士严仁英和胡亚美首次提出：“生老病死是自然规律，但与其让一些绝症病人痛苦地折磨，还不如让他们合法地安宁地结束他们的生命。”之后，在多次全国人大会议上，一些代表一直呼吁安乐死合法化。我国最早的安乐死案件出现于1986年的陕西省汉中市，一位名叫王明成的男子为身患绝症的母亲实施了安乐死。王明成因此被检察机关以故意杀人罪提起公诉，先后被关押了1年零3个月，1992年被法院宣告无罪释放。此后，关于安乐死问题的讨论不时见于报端。
二、安乐死与生命权价值
围绕安乐死问题，目前国内学术界存在着不同的争论，大体上分为赞成与反对两种观点。赞成安乐死的主要理由是：安乐死是对人的死亡方式选择权利的尊重，实施安乐死有利于维护病人自身的利益；生命是神圣的，但又是相对的；当一个人的生命接近终极时，依靠各种现代化的手段维系无法改变的病程，只能是增加病人的痛苦；对那些不可逆转的临终病人，应停止无效的耗资巨大的抢救措施；建立一套严格的安乐死制度，分清罪与非罪的界限。而反对安乐死的学者的主要观点是：人的生命是神圣不可侵犯的；救死扶伤是医生的基本职责；如果实行安乐死，病人就可能会失去改善的机会；承认安乐死的合法化会给他人的生命带来危机感；安乐死会带来严重的社会问题。[8]这些争论虽然有思考问题的不同视角，但本质上涉及安乐死问题的核心价值，即生命权主体是否拥有处分自己生命的权利或者决定生命利益的权利。如果人可以自由地处分自己的生命或享有处分生命的利益，那么，他（她）当然就可以选择以安乐死的方式结束自己的生命；如果其没有自由处分自己生命的权利，那么安乐死就被证明为不正当的。在是否有权结束自己生命的层面上，安乐死实际上涉及宪法价值体系中的生命权的定位与认识问题。
笔者认为，从宪法价值体系看，安乐死是无法获得合宪性基础的，因为安乐死不符合宪法基本价值与基本权利的价值目标。
第一，现代宪法是以个体权利的保护为出发点的，包括生命在内的基本权利是国家保护的义务。由于文化、宗教、历史等方面的原因，一些国家虽然规定生命权的相对性，保留死刑制度，但在宪法价值上，死刑制度是没有正当性的，也就是说生命权本质上具有绝对性。当生命成为个体存在的基本前提时，个体享有的生命价值已融入到社会共同体价值体系之中，是否限制与剥夺只能靠共同体意志来判断与决定。
第二，安乐死不具有基本权利的特征。作为一种主观性的个人权利，基本权利首先是针对国家权力的防御权，其对抗的典型客体是国家权力。在这一点上安乐死能否成为宪法问题是值得考虑的，因为安乐死涉及的法律关系主要是私人之间关系，即患者、医生与家属等，这些私人利益的判断通常由私法来调整。但安乐死的最终决定权，特别是私人之间发生冲突需要由法官裁决时，私人之间的利益关系便带有了浓厚的公法性质。从现代立宪主义的观点看，生命权的决定不能由私人来行使。同时，作为一种客观的价值秩序，基本权利主要体现为社会共同体内在的价值追求。从客观价值秩序层面看，私人是没有权利结束自己的生命的。因此，人的生命是一种最重要的社会价值，是社会共同体的基本构成单位，对自己生命的处分不仅仅是公民个人的自由选择，也会影响整个社会共同体的价值选择。从这个意义上讲，私人并不拥有自杀的法律权利和安乐死的权利。
第三，安乐死无法获得宪法文本的支持。在西方国家的宪法中，多数国家没有直接规定生命权，但这并不意味着西方宪法对生命权的漠视。实际上，西方是在发展人权文化中逐步形成基本权利体系的，生命价值已经融入到个体生活之中，通过成熟的宪法解释可以寻求生命权的文本依据。在我国，宪法的发展和宪法文化培育的时间是比较短的，我们是在缺乏成熟的生命权文化背景下进行法治建设，更需要特别强调作为基本权利基础的生命权价值。
第四，安乐死与生命权的本体价值是冲突的。有学者把生命权观念的发展分三个阶段，即生命神圣论、生命质量论与生命价值论，[9]并试图从生命价值论角度寻求安乐死正当化基础。笔者认为，三阶段的生命权观念的划分忽略了不同阶段生命权形态的相互关联性，混淆了生命与生命权概念之间的价值内涵，同时，在缺乏实证资料的基础上，仅仅依靠价值层面论证死亡权的权利属性是不妥当的。其实，现代科学技术的发展使得人类生命的延长不再仅仅是一个梦想，也不再仅仅是少数人的特权。医学技术的发达使得人类有能力战胜很多疾病，能够延长自己的生命。因此，科学技术的发展为人类生命权的延续和保障无形中提供了有力的技术保障。但是，仍然有一些疾病是现代科学技术无能为力的，在这些疾病面前，人类显得尤为脆弱。在病魔的折磨之下，人的生命也会慢慢的消失，病人也会在病魔无情的吞噬中、在无尽的痛苦和恐惧之中慢慢的死去。这个过程是极其痛苦的，不仅病人本身要忍受这种痛苦，而且病人家属也要随着分担这种痛苦。在这种情况之下，宪法上的生命权是否能够在价值上让位于安乐死？支持安乐死的人士认为，在病人的病情无法控制的情况下，延长病人的时间无异于是增加病人的痛苦，对于病人来说，与其这样生不如死的苟延残喘，还不如选择一种有尊严的死亡方式来保持自己生命的最后尊严。而反对者认为，人类的生命是世界上最宝贵的财富，这个财富是属于全社会中的每一个人，而不单单是属于公民个人，如果公民个人为了自己是一时之利而放弃了自己的生命，实际上就是放弃了自己作为社会共同体成员的责任，就是对家庭、父母和其它公民的不负责任。而且，随着现代科学技术的发展，医疗技术也日新月异，今日是不治之症，明日可能药到病除。因此，保留自己的生命就是保留自己的希望。与其在绝望中匆忙结束自己的生命，不如在希望中等待，既给自己的生命一份尊重，又给其他人一种祈盼。
总之，从生命权社会价值来看，安乐死有可能造成对生命权的一种侵犯，是对国家保障公民义务的一种违背，与宪法的基本价值是相抵触的。
三、安乐死与人的尊严性
支持安乐死的重要理由之一是为了维护人的尊严。认为，如果对要求安乐死的患者不予承认其合法性的权利，有可能侵犯人的尊严，不符合人道主义原则。毫无疑问，人的尊严与生命权是人类享有的最基本、最根本的权利，是构成法治社会的理性与道德基础。在某种意义上，宪法学是因应人的内在需求为出发点的，始终以人的尊严与生命价值的维护作为历史使命。那么，在安乐死问题上，什么样的立法政策更有利于维护人的尊严？这是涉及宪法价值论与法治发展的复杂问题。
首先，宪法上的“人的尊严”是价值体系。当判断一个公共政策或者国家立法是否符合人的尊严原则时，我们需要考虑如下问题：是否有利于在社会建立尊重生命的文化与政策？社会民众对生命权的期待是增强还是动摇？也许就特定的个体而言，禁止安乐死可能会带来痛苦，但这种痛苦是否一定以社会正义的牺牲来实现？人的尊严既是人类感受的概念，同时也是实践中的概念，不能仅仅以个案的正义来思考一个国家和社会的政策趋向。
其次，如果仅仅以人的尊严的维护为理由，实现安乐死的合法化，有可能同时牺牲其它人的尊严。目前，在安乐死合法化问题上，很多国家都采取保守与中立的立场，并没有实现合法化。在这里，各国也在考虑同样的人的尊严价值。当自杀合法化、安乐死合法化的环境下，国家与社会对生命权尊重义务是否得到切实的履行？至少在我国目前的社会状况下，急于赋予安乐死以合法性与正当性基础，有可能导致生命权价值的下降，甚至为国家推脱生命权保障义务提供合法化的依据。无论是生命权价值论，还是生命权质量论，如果缺少了生命的神圣性，无法完整地体现其主体的尊严。
再次，宪法上人的尊严的概念是不断发展变化的。目前，“尊严死”是新出现的权利形态，其内涵就是，有尊严地死去，但它与安乐死是有区别的，正如有学者所提出的，尊严死是指有尊严地死去，能够按照本人的意愿，死得“像个样子”，两者是目的与手段的关系，反对安乐死的人不一定反对尊严死，赞同尊严死的人不一定赞同安乐死。[10]两者之间也存在相互的交叉领域，日本学者石原明称之为“尊严型的安乐死”。在他看来，两者的主要区别表现在存在领域与方法上：安乐死主要指意识清楚但因绝症病痛难忍的晚期患者，而尊严死是指因失去意识难于感受病痛，但因病痛折磨而惨不忍睹的患者，包括植物人；通常安乐死是通过积极的方式，如通过药物等方式进行，而尊严死是采取消极的方式，即摘除维持生命的仪器的方式。[11]无论是主动型是被动型安乐死，尊严死时患者的意识表示是前提，一般情况下，主动型尊严死时，患者的意识表示是比较清楚的，但在被动型尊严死中，由于患者处于植物人等状态无法表达真实的意识，所谓尊严死的正当性依据是无法确认的。[12]基于这样的原因，美国的一些州鼓励人们生前写好遗嘱，清楚地表明自己因病无法根治或者植物人时，愿意选择尊严死的方式。它的合理性在于，无论国家是否承认安乐死，对于特定个体而言，当他（她）面临选择死亡方式时，具有比较确定的意识表示，能够使医生和家属找到确定性的依据。总之，尊严死与安乐死虽有一定联系，但两者是不同的概念，尊严死不能成为安乐死合法化的唯一依据。[13]
四、安乐死合法化的宪法界限
目前，安乐死面临的难题之一是合法化问题。有些国家一直推动其合法化的进程，但其进展十分缓慢。目前世界范围内安乐死完全合法化的国家只有荷兰与比利时，也有一些国家通过判例等形式寻求法律途径。这里可能存在宪法价值上的界限，如不能解决宪法上的价值问题，安乐死的合法化仍然无法获得正当性的基础。