中部地区村民自治若干问题之法律分析

冯兴吾 刘文辉

内容摘要：村民自治是农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，它是伴随着我国农村经济改革进程而出现的村民自治管理模式，也是农村经济和社会发展的必然结果。经过20多年的村民自治实践，这一基层民主制度逐步趋于完善。但由于诸种因素的存在，影响和制约村民自治的发展。文章就中部地区村民自治的实践及内容加以探讨，并对影响和制约村民自治发展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的对策和建议。

关键词：村民自治 障碍 缺陷 完善 法律

村民委员会是我国农村最基层的群众自治组织，是我国农村政权的基础，村群众自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展、稳定，影响党在农村政权的巩固。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）是规范村民委员会建设的基本法律，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，全国绝大多数农村已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。①（李学举：《求是》，2008年第3期，第18页）总的来看，经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。虽然相对于东部的繁荣与西部大开发战略的实施，中部地区出现相对凹陷现象， 但是，随着中国农村经济社会的快速发展，尤其中部地区农村的形势已发生了深刻的变化。在具体实践中，有的地方渐露出弊端和缺陷。为此，必须从中部地区农村的实际出发，进行完善。

一、中部地区村民自治障碍分析
(一)文化障碍
漫长的封建统治历史就是一部封闭历史, 封建礼教的经久贯彻、国家统治的高度一致以及传统自治的不良影响，都成为现代民主自治的严重历史羁绊。②（张德友 翟印礼：《法与农村社会变迁》，人民出版社，2007年4月第1版，第226页）国家政治、社会事务、公共福利被看作是官员的事、政府的事，社会民众很少相信其有参与、处理这些事务的权利。以至于不少甚至很多村民把村民委员会当作是管理自己、自己也必须服从的新的权力形式，并没有意识到自己当家作主的法定途径，对其选举产生村民委员会，罢免村民委员会委员的权利更是茫然无知。
(二)经济障碍
现行制度下的村民委员会对集体财产履行所有者职能，又对集体财产的管理和集体生产经营活动具有决策权。但是，由于我国中部地区农业生产合作社并非源自村民的完全自发性组织，而是在政府主导下的产物，因此，村民委员会与农村生产合作组织“一套班子、两块牌子”也就在所难免了；另一方面，村级集体经济所有权的虚拟性和村民自治权的垄断性，使村民的民主权利和经济权利处于一种不确定状态。
(三)政治障碍
由于我国的村民自治体制尚处于发展初期，农村政治化建设还有待完善，因此，因各种权力边界不清而产生的深层次冲突日益明显。政治参与质量不高主要体现在参与村治权力竞争成员的复杂性，扩大了村民选举过程中的非合法因素。如有的地方按照《村委会组织法》规定的程序，通过“合法选举”而进入村委会；有的大家族，利用家族“多数人”的意愿来“合法”地侵犯少数人的合法权益；有的甚至非法性地导致了“恶人治村”、“拳头治村”、“宗族势力控制村”等非正常状态。村民自治功能的异化，使得村民自治本来的功能严重萎缩，村民自治由还权于民、村民当家作主的民主自治制度蜕变为少数人用来谋求私利的渠道。③（程洪宝：《村民自治对农村社会稳定的双面效应》，《武警学院学报》，2008年第1期，第65页）
(四)法律障碍
在以家庭宗法为核心的社会里，连接人与人之间的关系不是法律，而是依据血缘关系为纽带的一种普遍连带责任。因此，血缘、人情关系排斥了是非、平等，整个社会难以形成一种严谨的法治环境。正是这种亲缘的政治化以及政治的亲化缘，造成国家不分、公私不明的社会形态，从而塑造并培育了崇尚 人治而漠视法治的意识，并且，仅有的一点法治也没有达到统一，造成法治与民主的分离。所以，在这种法治基础下不牢固且法治与民主不相容的状态下，村民自治显然缺乏必要的保障。目前，我同法制建设的状况同社会主义新农村建设的要求相比，还有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鹰：《西部地区村民自治的难点与企盼》，《农民日报》，2008年1月23日，第3版）。

二、中部地区村民自治缺陷分析
(一)、对农村“两委”关系规定不够明确、具体， 影响党在农村执政地位的巩固
根据《村委会组织法》第二条、第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是，不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，有的地方村两委会干部素质不高，对党的各项方针政策有利的执行，不利的置之脑外。有的甚至走向政府的反面，导致乡村富人政治强化、乡村宗族政治强化⑤（中国社会科学院农村发展研究所编：《中国农村发展研究报告2》，社会科学文献出版社，2001年5月第1版，第58页）。这实际上削弱了党对农村工作的领导，容易在农村产生无政府主义和自由主义。
(二)、在强调村民委员会自治权的同时，村治功能过于集中
村民委员会集村民经济管理事务、村民自治事务和党务于一体，村民委员会主任聚村合作社负责人、村办企业负责人、基层党支部（或党总支）等职权于一身，使村民自治的权力在原有基础上更加集中，其结果必然导致村民委员会干了许多与村民切身利益不相关的事，甚至有的地方产生的村民委员会渐渐远离了选民，淡化了选民赋予其职权。
(三)、对村民委员会组成成员的素质要求不明确,政治参与比较混乱
《村委会组织法》对村委会成员的候选人只有年龄要求，即“年满十八周岁，不分民族，种族......都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外”。法律规定的条件实际上是只要是有完全民事行为能力，没有被剥夺政治权利的村民，都有选举权和被选举权，这是宪法规定公民的最基本权利，也是最为广泛的权利。因此，有些人在选举时，私下许诺，向村民承诺一些与党的政策、法律相违背的诺言，蛊惑人心，欺骗群众，拉拢一些不明真相的选民选他，上级政府只能制止，做些宣传思想教育工作，不能有效地通过法律的形式制约他。“由于宗族势力等影响，很多地方村委会换届选举中出现了破坏选举的现象，比如威胁利诱村民投票、暴力干涉村民投票，个别地方甚至出现抢夺和毁坏投票箱现象，严重干扰了村委会选举的正常举行”。 ⑥（张国卫：《村干部任期应从三年改为五年》，《检察日报》，2008年3月31日，第7版）
(四)、村民选举权利救济制度极不健全，法制基础薄弱
《村委会组织法》只讲了应当如何进行选举，而没有讲不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施，缺乏对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利所应当承担的法律责任以及农民权利保障与救济。目前，我国刑法仅以第二百五十六条条规定了破坏选举罪，但这一规定只是保护公民依照宪法规定所享有的选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人的权利。依照罪刑法定原则，村民选举权利不在受保护之列。同时，我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》，也都没有涉及到对村委会选举中的行政行为的相关规定。
(五)、罢免村民委员会成员程序过于复杂，权力运行缺乏制约
《村委会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委员会成员，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。但罢免程序太复杂，且铤而走险，未必能成功。罢免不成，反遭报复，与其这样，不如不罢。上级政府对此也有顾虑，尽管群众有要求，有呼声，但如果政府同意了，组织罢免活动，万一“过不了半数”，通不过罢免提议，乡镇政府与村委会的关系就变得更为紧张。

三、中部地区村民自治完善分析
(一)、界定村委会组成成员任职资格条件，保障民主选举的公正性
　　1.对候选人的资格进行更加明确的界定
除法律上已规定的条件外，对年龄、身体素质、文化程度、个人在遵纪守法情况进行具体界定是有必要的，它可以使村民委员会这一组织始终保持活力，这对广大农村居民的长远利益是有益的。如安徽省宁国市西津办事处风形山村严格按照省、市以及街道党工委的统一部署和要求，超前谋划、精心组织、周密安排，较好地完成了第七届换届选举各项任务，既强力推进了村“两委”班子交叉任职，减少了村干部职权，又开展了党总支委成员“两推直选”试点工作，得到了上级组织和广大群众的充分认同。 ⑦（胡正平 杨巍：《村级组织换届选举工作的实践与思考》，《宣城日报》，2008年3月28日，第3版）
　 　2.准确界定“贿选”
《村委会组织法》没有明确界定什么是“贿选”行为。由于没有一个具体的衡量标准，对“贿选”的认识也不尽一致。因此，不宜把“贿选”的认可范围定得太大、但是应该具体明白。在确有证据证明其有贿选行为时，应由换届选举委员会裁定采取什么措施进行处理。如果处理程序过于复杂，就会与选举程序发生矛盾，弄不好会使选举久拖不决。
　　3.组织竞选、平等“拉票”
随着公开选举的深入人心，“拉票”现象会越来越普遍。这种现象的增多，起码说明了选民的竞争意识增强。从树立竞争意识和竞争精神的角度看，“拉票”行为是合情合理也是合法的。要在法律的框架内为合理竞争提供一种名正言顺、公平合理的环境，让候选人都有准确的、公开的表达自己施政方略的条件，这样既可使候选人有机会向选民表达自己的真实打算，让选民去评判，同时又可有效控制“上门游说”、“小恩小惠”。甚至，允许候选人在换届选举委员会的帮助下，在公开场所自己组织会议，向选民宣传自己的施政主张。
(二)、明确党在农村的领导地位，加强民主管理的规范性
1.乡镇党委要坚持领导、善于领导村民自治。
扩大农村基层民主，必须坚持党的领导，必须坚持依法办事。按照《村委会组织法》的规定，乡镇党委可通过村党支部领导村委会开展工作，但是，按照《党章》规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，因此，乡镇党委要正确理解和行使其对村委会的领导权，既要发挥领导核心作用，又要保障村委会依法行使自主权。乡镇党委要了解实际情况，实事求是地分析、判断和尊重村委会的意见，反对以党委的决议或者以文件的形式要求村委会必须执行；要通过村党支部，发现和培养农村的优秀分子加入共产党；党委要通过合法形式把农村中的优秀党员送入村民自治组织，以组织的途径来实现党委的意图，把村民自治组织建设成为一个保障村民实现直接民主的坚实载体，同时也是党在农村实施领导的坚实载体。
　 2.对村“两委”的职能作具体界定，明确农村“两委会”的关系
　　村支部从村级具体事务中退出来，即村支部不再管理村级的经济、行政、公共事务等具体的、属于村民自治范畴的工作。村支部可以从三个方面发挥作用：一是加强支部自身建设，增强支部的凝聚力和战斗力。二是向村民开展思想教育和党的路线方针政策的宣传工作，提高村民的思想觉悟水平，让村民了解党的大政方针，从思想上保证了党的领导作用的发挥。三是支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
　 3.要加强村党支部对村民代表会议的领导，完善村级民主监督制度。
　　村党支部要在村民自治中把村民代表会议这种经常性民主监督真正拿在手上抓，而不是要将行政权力拿在手上抓。随着具体职能的严格划分，村支部从具体村务中退出以后，村委会依法独立行使村务管理，村支部加强和完善村民议事制度建设，村级权力的运作将会有一个清晰的分野。支部书记既可以通过选举担任村主任、还可以通过一定的程序担任村民代表会议的负责人。
4.大力发展农村集体经济，增强村民自治吸引力
集体经济的壮大为村民自治的正常运转提供了重要的物质保障。实行村民自治，发展农村基层民主，需要一定的经济条件作保障。⑧（刘欢迎：《刍议我国村民自治问题及对策》，《华中师范大学研究生学报》，2007年10月，第46页）因此，实行村民自治，必须大力发展农村集体经济，探索发展集体经济的方式方法，积极引导村民参加新农村建设，坚持“科教兴农”战略和农村“百千万”工程，推进“一事一议”的落实，善于在组织和服务中求发展，不断发展状大农村集体经济实力，增强村民委员会的服务功能和村民自治的吸引力。
　 (三)、建立与村民素质相适应的新机制，促进民主决策程序性
陕西省延安市人民政府


2004年延安市人民政府33号令


　　延安市违反城市规划建设处罚办法


　　第一条 为了确保城市规划的顺利实施，依法纠正违法建设行为，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《陕西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市城市规划区内违反城市规划建设（以下简称违法建设）的行政处罚，适用本办法。
　　第三条 延安市城乡建设规划局是查处市规划区违法建设的行政主管部门。城市规划区内违法建设的查处工作实行 市、区、乡镇（办事处）、村（居）委会四级管理责任制。市城乡建设规划局是查处违法建设的执法主体，具体负责违法建设查处工作。宝塔区政府负责辖区所属单位和个人违法建设的发现、制止和协助拆除工作。乡镇政府（办事处）负责本辖区内的村（居）民违法建设的制止和协助拆除工作。村（居）委会负责本村（居）委范围内村（居）民违法建设的举报、制止和协助拆除工作。市国土资源局负责对规划区内单位及村（居）民违法占用土地，擅自开山、掘土、采石等违法行为依法查处。文物、环保、公安工商、房产、城管、供电等部门，按照各自职责协同做好本办法的实施工作。
　　第四条 对违法建设行为实施行政处罚，应坚持合法、公正、公开、处罚与教育相结合的原则。
　　第五条 对未办理建设项目规划审批手续、严重影响城市规划（侵占道路、绿地、河堤，占压地下管线及严重影响其他市政基础设施；严重影响广电、教育、文化、体育设施、文物景观；侵害公众利益、危害公共安全等）的建设工程，由规划部门责令停止违法建设活动，拆除违法建设工程。
　　第六条 对未办理建设项目规划审批手续擅自开工，影响城市规划但未造成严重后果、尚可整改的建设工程，由规划部门责令其停止施工，限期改正，重新报建，并按下列规定对建设单位或个人予以处罚。
　　（一）新建、扩建、改建建筑物、构筑物，按违法建设工程总造价的3%―10%处以罚款。用于经营活动的违法建工程从重处罚。
　　（二）新建、扩建道路或铺设管线、凿井，按违法建设工程总造价的3%―10%处以罚款。
　　（三）临街建筑物外装饰、装修，按违法外装饰、装修工程总造价的3%―10%处以罚款。
　　第七条 未办理建设项目规划审批手续，在广场、旅游景点和临街主干道两旁修建雕塑、牌匾、围墙、大门等建筑或破墙开店，严重影响城市规划的，必须限期拆除，恢复原状。影响城市规划但尚可整改的，由规划部门责令限期改正，并按违法建设工程总造价的3%―10%处以罚款。
　　第八条 已办理建设项目规划审批手续，尚未领取建设工程规划许可证或未经现场放验线擅自开工建设的，责令停止施工，补办手续，并按建设工程总造价的1%―2%处以罚款。
　　第九条 违反建设工程规划许可证的规定，擅自改变建筑物、构筑物使用性质、面积、结构、造型的，责令限期改正，并按建设工程总造价3%―10%的处以罚款。
　　第十条 超过建设项目规划审批时限且未办理延期手续的，责令限期补办手续，逾期不补办手续的，按建筑工程总造价的1%以下处以罚款。
　　第十一条 勘察、设计、施工单位承揽未取得建设工程规划许可证和未经现场放验线的建设项目，或者未按规划审批要进行勘察、设计和施工的，对勘察、设计单位按勘察、设计费用的10%―20%处以罚款，对施工单位按该工程违法建设部分施工标准取费的30%―50%处以罚款。
　　第十二条 临时建设工程超过城市规划主管部门批准使用期限不拆除的，责令限期拆除，并按临时建设工程总造价的3%―10%处以罚款。
　　第十三条 违反本办法规定，实施行政处罚的，由市建设规划局按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行处罚。
　　第十四条 当事人对行政处罚不服的，可在法定期限内向作出处罚决定的上级机关或本级人民政府申请复议，或在法定时限内直接向人民法院提起诉讼。诉讼期间，行政处罚不停止执行。
　　第十五条 阻碍城市规划管理部门依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十六条 城市规划行政主管部门及规划监察机构应健全规划检查制度，落实规划管理责任，加强对违法建设的查处。对工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。各有关责任部门、宝塔区政府及所属乡镇（办事处）、村（居）委不按本办法履行职责，配合不力，致使违法建设行为未得到及时制止，违法建筑未能及时拆除的，由其上级主管部门或纪检监察机关给予主管负责人、直接责任人行政处分。
　　第十七条 本办法由延安市城乡建设规划局负责解释。
　　第十八条 本办法自公布之日起施行。《延安市违反城市规划建设处罚暂行办法》自本办法施行之日起废止。