对生产、销售标志不符合强制性标准的农资产品行为的行政处罚主体之辨析

杨泽瑛


摘要：生产、销售标志不符合强制性标准的种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为属法规竞合行为，应按照“特别法优于普通法”、“后法优于先法”的原则，由特别法授权的行政处罚机关依据相应法律规范进行“一罚”。
关键词：法规竞合行为：一罚
一、引言
随着中央各项惠农政策的全面落实，社会主义新农村建设的全面展开，一个城市支援农村、工业反哺农业的热潮正在兴起，农民的生产积极性空前高涨，农业投入品市场日趋活跃，种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品质量不断提高，但生产、销售标志（标签）违反国家强制性标准的农资产品的行为仍较严重，农业、工商、质监等部门分别以《中华人民共和国种子法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国标准化法》等法律法规为依据查处生产、销售标志不符合强制性标准种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为，致使行政相对人提出“一事谁罚”的质疑，越权执法现象屡屡发生。以下笔者主要从“一事”之法规竞合行为实施“一罚”的内涵的理解，试对生产、销售标志不符合强制性标准种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为实施行政处罚权的行政处罚主体进行辨析，解读严格实施“一罚”应由哪个部门进行何种处罚的问题。
二、解读对法规竞合行为进行“一罚”的内涵
行政处罚中出现的法规竞合行为通常指行为人实施了一个自然意义上的行为，违反了多个行政法律规范，数个法律规范假定部分的行为要件之间存在种属关系，即某一规范所规定的违法行为的构成要件外延包含了另一规范规定的行为要件。如农药、兽药等农资产品的标志标注的内容与产品登记内容不符，同时违反了《农药管理条例》或者《兽药管理条例》、《标准化法实施办法》、《反不正当竞争法》的相关法律规范，就属于法规竞合行为，对于这种法规竞合行为，笔者认为应按照“特别法优于普通法”、“后法优于先法”的原则，由特别法授权的行政处罚机关依据相应法律规范进行“一罚”。
三、对生产、销售标志不符合强制性标准的农资产品的行为实施行政处罚权的行政处罚主体之辨析
1、质监部门不具备对生产、销售标志不符合强制性标准种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为实施行政处罚权的主体资格。
首先，《中华人民共和国标准化法》第二十条只对生产、销售、进口不符合强制性标准产品的行为设定了两种处罚主体：一是法律、行政法规规定的行政主管部门；即国家技术监督局令第12号《中华人民共和国标准化法条文解释》对《中华人民共和国标准化法》第二十条所作的如下解释：“‘生产、销售、进口不符合强制性标准产品的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理’是指，违反规定有强制性标准内容的法律、法规，如‘药品管理法’、‘食品卫生法’、‘环境保护法’等等，由该法所规定的行政主管部门依法处理。”由此类推，《中华人民共和国种子法》的第三十四条、第三十五条；《农药管理条例》第十六条、第四十条；《兽药管理条例》的第二十条、第六十条；《饲料和饲料添加剂管理条例》第十四条、第十五条、第二十六条规定有强制性标准内容，生产、经营不符合强制性标准的种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂产品的理应由以上法律法规规定的行政主管部门依法处理。二是法律、行政法规未作规定的，由工商行政管理部门依法处理。
其次，既然《中华人民共和国标准化法》未对生产、销售、进口不符合强制性标准产品的行为授权标准化管理部门行使行政处罚权，那么《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条为标准化部门设定的行政处罚权就属“下位法扩大行政主体或其职权范围”，应参照最高人民法院法[2004]96号司法解释“关于法律规范冲突的适用规则”的规定“人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断，经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。”
第三、生产、销售标志违反国家强制性标准的种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等的行为既适用《中华人民共和国标准化法》第三十三条规定，又适用农业法律法规规定，属法规竞合行为。如上文所分析，应由农业法律法规所授权的行政主管部门依法查处。
2、工商部门也不具有查处生产、销售标志违反国家强制性标准的种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为的主体资格。
《中华人民共和国标准化法》第二十条已明确规定，恕不赘述。但必须指出的是这些产品标志标注的内容不属于登记内容的，如违反了知识产权法和其他工商管理法规的，工商部门应依法查处。
3、农业部门具有对生产、销售标志违反国家强制性标准的种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为进行“一罚”的行政处罚权。
农业部门是法律法规授权的农作物种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的主管部门，负责农作物种子审定和农药、兽药、饲料和饲料添加剂的登记工作，法律法规将这些产品的标志（标签）应标注的内容纳入登记范围，理应加强市场监管，依据《农作物种子标签通则》、《农药包装通则》、《农药产品标签通则》等强制性标准和相应法律法规的规范行使对生产、销售标志违反国家强制性标准的种子、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农资产品的行为进行“一罚”的行政处罚权。


江苏省淮安市人民政府


市政府关于印发淮安市地名管理办法的通知

淮政发〔2008〕96号



各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《淮安市地名管理办法》印发给你们，希认真贯彻执行。

淮安市人民政府
二○○八年六月十日

淮安市地名管理办法

第一章 总则

第一条 为适应经济社会发展的需要，加强对全市地名的统一管理，实现地名的标准化、规范化，根据国务院《地名管理条例》和《江苏省地名管理规定》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内地名命名、更名、标志设置和使用地名等，均须遵守本办法。
第三条 本办法所称地名及管理范围：
（一）行政区划名称，包括市、县（区）、乡（镇）名称，街道办事处、社区居民委员会、村民委员会等名称。
（二）居民地名称，包括城市、自然镇、自然村、居民点、区片、路、街、巷、楼栋、单元、门牌号码等名称。
（三）自然地理实体名称，包括平原、山地、山、河、湖、沙、水道、山洞、沟、泉等名称。
（四）名胜古迹和纪念地名称，包括公园、游园、游乐场、风景区、风光带、游览地、自然保护区等名称，各种纪念性旧址、纪念牌等名称。
（五）建筑物名称，包括大型建筑、高层建筑以及其它公共设施等名称。
（六）工业区、开发区等名称和具有地名意义的企事业单位名称。
（七）具有地名意义的人文地理实体名称，包括专业部门使用的重要的台、站、港、场、水库等名称。

第二章 地名机构

第四条 市、县（区）地名委员会领导本行政区域的地名工作。地名委员会下设办公室，办公室设在民政局内，民政部门为本行政区域的地名主管部门。地名委员会成员单位应指定本部门处理地名事宜的有关机构和联络员，加强与民政局的协调和联系。市、县（区）地名委员会的职责：贯彻执行国家关于地名工作的方针、政策、法律、法规；落实全省地名工作规划；领导并协调本行政区域内的地名管理工作；承办本辖区内地名的命名、更名工作。
第五条 市、县（区）地名委员会办公室负责处理日常工作。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家关于地名工作的方针、政策和法规；
（二）制订本地区地名规划和地名管理工作规划、计划，并组织实施；
（三）组织地名调查，收集整理地名资料；
（四）进行地名标准化处理，具体负责地名命名、更名的申报、审核、登记、核准和备案工作，核发《标准地名使用证》，公布标准地名；
（五）设计、制作和管理地名标志；
（六）组织编纂和出版地名书刊、地名图，负责审核本辖区地名密集出版物；
（七）对社会正确使用标准地名进行指导、宣传、监督、检查；
（八）接办有关单位委托的地名业务；
（九）指导所辖单位、学术团体的地名研究工作。

第三章 地名标准化处理

第六条 凡符合《地名管理条例》规定，经民政部门核准、登记，由县以上人民政府批准的地名为标准地名。
第七条 各机关、团体、部队、企事业单位在地图、公文、报刊、书籍、广播、影视、教材、广告、合同、标牌、网站中应使用标准地名，不得擅自更改。
第八条 地名标准化处理应遵循下列规定：
（一）一地多名、一名多写的应确定一个标准名称；
（二）标准地名原则上由专名和通名两部分组成。通名用字应反映所称地理实体的地理属性，不单独使用通名词组作地名，不使用重叠的通名词语；
（三）各类地名均应按国家确定的规范汉字书写，汉字字形以《印刷通用汉字字形表》为准。不得用自造字、已简化的繁体字和已淘汰的异体字书写地名；
（四）地名的汉语拼音字母拼写，用罗马字母拼写，以国家公布的《汉语拼音方案》为统一规范，不得使用其它外文译写地名。

第四章 地名的命名更名管理

第九条 地名的命名和更名应当遵循下列规定：
（一）维护国家主权、领土完整和民族尊严，有利于人民团结，符合社会道德风尚和人们的认知习惯；
（二）体现当地历史、文化、地理或者经济特征，与城市规划所确定的使用功能相适应，符合命名对象的性质、功能、形态、规模和环境等实际情况；
（三）一般不以人名、外国地名和外国词汇音译的词语作地名，禁止使用国家领导人的名字作地名；
（四）一地一名，名地相符，派生地名与主地名相协调；（五）乡（镇）一般以乡（镇）人民政府驻地的村名命名；
第十条 本市市区内新建居民区的名称使用下列通名的，应当符合下列规定：
（一）小区：居住总户数在1000户左右，并有与其相配套的公共服务设施；
（二）花园：绿地率不低于40%；
（三）园、苑：绿地率不低于35%；
（四）山庄：依山而建，绿地率不低于45%；
（五）别墅：建筑物容积率不超过50%。
本市市区内新建大型建筑物使用大厦作通名的，应当是楼层在15层以上总建筑面积在2.5万平方米以上的单体建筑物；
本市市区内新建居住、商业、办公等多用途的建筑群使用城作通名的，以居住为主的，占地面积应当在20万平方米以上；以科技、工业、商业为主的，占地面积应当在5万平方米以上；
本市市区内新建居住、商业、办公等多用途的建筑群使用广场作通名的，占地面积应当在1万平方米以上，并有相对完整的3000平方米以上集中开放空间（不包括停车场、消防通道）。
使用前五款规定以外的通名的命名条件，由市人民政府制定并公布。
第十一条 下列范围内的地名不得重名、同音：
（一）本市行政区域内的乡（镇）、街道办事处的名称；
（二）市区内道路、居民区的名称；
（三）同一县域内道路、居民区的名称；
（四）同一乡（镇）内行政村、自然村的名称；
（五）本市行政区域内的自然地理实体的名称。
第十二条 地名的命名按照以下程序办理：
（一）县（区）行政区域名称的命名，由县（区）人民政府提出申请，经市人民政府审核后，按照国家有关规定报批；
（二）乡（镇）行政区域名称的命名，由所在地的县（区）人民政府提出申请，经市人民政府审核后，报省人民政府批准；街道办事处名称的命名，由所在地的县（区）人民政府提出申请，报市人民政府审批；
（三）村、居名称的命名，由所在地的乡（镇）人民政府（街道办事处）提出申请，报县（区）人民政府审批；
（四）山、河、湖、泉等自然地理实体名称的命名，由所在地的县（区）人民政府提出申请，报市人民政府审批，但涉及邻市边界和国家另有规定的，经市人民政府审核后，按照国家有关规定批报；
（五）城市道路、桥梁、广场、隧道、涵洞、堤坝、水库等名称的命名，市区范围内的，由市建设主管部门或者市水行政主管部门向市民政部门提出申请，由民政部门报市地名委员会审议后，由市人民政府批准；县域范围内的，由县建设主管部门或者县水行政主管部门向县民政部门提出申请，由民政部门报县人民政府批准；单位或个人投资建设的，由投资者提出申请。对城市道路，申请人在道路竣工后3个月内未提出命名申请的，由市、县（区）民政部门报同级人民政府命名；
（六）专业部门使用的具有地名意义的站、台、港、场和公路等名称的命名，由专业部门征得所在地的县级以上人民政府同意后，按照规定报上级专业主管部门批准；属市、县（区）管理的，由主管部门提出申请，报同级人民政府批准。
（七）居民区、大型建筑物的命名，由建设单位在办理建设工程规划许可证前办理登记手续。市区范围内的，到市民政部门办理，对符合本办法规定的，发给标准地名使用证；县范围内的，到县民政部门办理，领取标准地名使用证。对自然地理实体和市区内城市道路、桥梁的命名，民政部门或者有关部门应当组织专家论证，并经市地名委员会审议。
第十三条 按照本办法第十二条规定标准核准、登记，批准的地名为标准地名，无特殊情况不得变更。确有下列情形之一的，可以变更地名：
（一）因行政区划调整或其它原因，需要变更行政区域名称，变更自然地理实体和专业部门使用的站、台、港、公路等名称的；
（二）因城市道路起止点、走向或指位功能发生变化，需要变更路名的；
（三）因产权所有人提出申请，需要变更居民区、大型建筑物名称的；
（四）因实行地名有偿冠名需要变更地名的。
第十四条 地名体发生变化，有下列情形之一的，应当注销地名：
（一）因行政区划调整或自然变化消失的，由县（区）民政部门报市民政部门注销；
（二）因城市建设消失的，由建设单位报市、县民政部门注销。第十五条地名命名、更名和注销的申报人应当如实填写申报表，并提出有关的证明文件和资料，不得作虚假不实的申报。
第十六条 经命名、更名和注销的地名，由市、县（区）民政部门及时向社会公布。
第十七条 任何单位和个人不得擅自命名或者变更地名。
第十八条 规划、房管等有关部门和单位在办理新建居民住宅区的工程项目建设规划，房产销售和房地产广告等手续时，对申请人未能提供标准地名的，应当告知到地名主管部门办理。

第五章 地名的有偿冠名

第十九条 本办法所称地名的有偿冠名，是指人民政府根据企业申请，用体现企业的名称或用商标、品牌作专名命名地名，并向申请人收取地名冠名费的行为。
第二十条 市、县（区）人民政府对本辖区内的城市道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园、旅游度假区等城市基础设施、公共设施和新建的居民区、非自建自用的大型建筑物可以实行有偿冠名。但对群众认同感强、反映历史、文化和城市特色的地名不得实行有偿冠名。
第二十一条 市、县（区）民政部门应当拟定地名有偿冠名项目方案，报同级人民政府批准后组织实施。
第二十二条 地名有偿冠名应当坚持公开、公平、公正的原则，采取拍卖、招标或协议的方式进行。有二个以上申请人申请地名有偿冠名的，必须采取拍卖、招标的方式进行。
第二十三条 地名有偿冠名使用年限不得少于20年。任何单位和个人不得擅自变更和转让有偿冠名的地名。
第二十四条 提出地名有偿冠名的人，应当向市、县（区）民政部门提供地名有偿冠名申请书和拟冠名地名分析报告、合法有效的资金信用证明、营业执照、法定代表人证明书。民政部门应当对其提供的资料进行审核。经审核合格的，方可参与地名有偿冠名的拍卖、招标或协议活动。
第二十五条 民政部门应当与取得地名有偿冠名资格的申请人签订合同。取得地名有偿冠名资格的申请人应当按照合同约定一次性支付地名有偿冠名费。民政部门对支付地名有偿冠名费的，应当依据本办法第四章的有关规定办理地名命名手续和设置地名标志；对未支付地名有偿冠名费的，有权解除合同，收回地名有偿冠名使用权。
第二十六条 地名有偿冠名费，用于与地名管理相关的业务支出，接受审计部门的监督。

第六章 地名标志的设置与管理

第二十七条 地名标志的设置应当符合下列规定：
（一）点状地域至少设置一处标志；
（二）片状地域根据范围大小设置两处以上标志；
（三）线状地域在起点、终点、交叉路口必须设置标志，必要时在适当地段增设标志；
（四）符合国家有关技术规范。
第二十八条 地名标志按照下列分工设置和管理：
（一）行政区划标志和城市道路、桥梁、隧道、堤坝、广场标志，由市、县（区）相关业务部门负责。经费来源属于公共设施的，由市、县（区）财政列支；
（二）居民区企事业单位门牌（包括楼幢、单元牌）由民政部门负责设置。经费由产权单位或住户各自承担；
（三）乡（镇）、街道办事处、村标志，由乡（镇）人民政府或街道办事处负责。
第二十九条 地名标志应当自地名批准、登记后1个月内设置完成。新建、改建、扩建的道路、桥梁、广场、居民区等地名标志应当在工程竣工的同时设置完成；工程分期施工的，应当在每期工程竣工的同时设置完成相应的地名标志。
第三十条 任何单位和个人不得毁损和擅自设置、移动、涂改、遮盖地名标志。建设单位因施工确需临时移动地名标志的，应当报设置部门批准并在工程竣工的同时恢复原状。
第三十一条 市、县（区）民政部门应当会同有关部门，每年对辖区内各类地名标志进行检查，发现地名标志有下列情形之一的，应当及时限期整改：
（一）地名标志未使用标准地名或书写不规范的；
（二）地名标志锈蚀破损、字迹模糊不清或残缺不全的；
（三）未按照本办法第二十八条规定设置地名标志的。

第七章 地名档案和信息化

第三十二条 地名档案工作由市、县（区）民政部门统一管理，负责收集、整理、鉴定、保管地名档案，做到完整、准确和安全。积极开发和利用地名档案为社会提供服务。在业务上接受同级档案管理部门和上级民政部门的监督、检查和指导。
第三十三条 根据地名档案管理的需要，市、县（区）应设置地名档案室，乡（镇）、街道办应当建立资料柜。地名档案的分类、编码和数据库的建立，按照国家及省规范要求执行。
第三十四条 各级地名主管部门应建立地名信息系统，搞好地名公共服务工程，积极开展地名咨询服务。

第八章 奖惩

第三十五条 对违反本办法的单位或个人，由地名主管部门依法责令其限期改正；逾期未改正的，地名委员会根据有关规定依法予以处罚。
第三十六条 当地人民政府对推广使用标准地名和保护地名标志作出贡献的单位和个人，应当给予表彰或奖励。

第九章 附则

第三十七条 本办法由市地名委员会负责解释。
第三十八条 本办法自2008年7月1日起施行。原《淮阴市地名管理规定》（淮政发〔1996〕191号）同时废止。