民事诉讼调审分立略论
漳平市人民法院 陈龙仁
调解是我国司法制度的重要组成部分，也是我国司法制度的一个重要特色。在近半个多世以来，调解工作在我国的革命历史和社会生活中发挥着重要的作用，特别是改革开放以来，调解工作得到了较大的发展和完善，取得了举世瞩目展开的成就，被誉为“东方经验”。然而，随着我国由计划经济向市场经济转变，司法实践中“调审合一”的调解制度亟待改进。
一、对现行调审合一制度的分析
早在新民主义时期，我国陕甘宁边区等革命根据地的法院就立足于调解处理民事纠纷。此后，调解一直是我国民事审判工作的基本方针和主旋律，审判实务中绝大部分民事、经济纠纷案件是通过调解解决的，与注重用判决手段解决争讼、围绕着判决的获得展开程序的审判方式相比，这一审判方式具有以下特点：第一，将调解作为处理民事诉讼的优先目标和首选方式，尽量采用调解办法解决争讼，调解实在无望，不得已时才动用判决；第二，把防止矛盾激化，恢复当事人之间的和睦关系，协作关系，保持社会的安定团结作为重要的价值理念，审理案件时不局限于眼前的纠纷更注重双方的长远关系和整体利益，并以此作为劝导当事人发扬风格，谅解让步的理由；第三，把说服动员作为主要工作方法，要求法院处理案件时深入细致地做当事人的思想工作，劝说当事人接受调解和协商解决纠纷；第四，调解结果具有相当大的灵活性，只要分清是非责任，处理结果不必像判决那样受实体约束。
随着改革开放的不断深入，我国社会生活的各个方面都发生了急剧而深刻的变化。立法机关根据实际情况，将民事诉讼调解原则由“着重调解”修改为自愿、合法原则。修订后的《民事诉讼法》中调解与判决已无轻重之别，调解已不再具有往日优越于判决的地位，但是，从新法实施以来的民事、经济审判实务看，调解的主导地位并没有实质性的改革。而且，在审判实践中，调解有被愈来愈张化的趋势，这主要有以下几个方面的原因：
（一）调解可以缓解案件急剧增多和法院处理案件的力量相对不足的矛盾。近年来，各级人民法院立案受理的民事、经济纠纷案件一直呈巨幅增加之势，而各级法院的人手又相对不足，这就使案件多而办案人员少的矛盾日趋突出。为了缓解上述矛盾，法院必然会偏重调解这一省时、省力、高效率的处理案件的方式，尤其是通过调解，可以使大部分案件终结于一审，从而极大地减轻了二审法院面临的压力。
（二）法官更倾向于采用调解结案的方式，与判决比，调解至少可以给法官带来三个方面的好处。
首先，调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件，以完成院里规定的工作量。现在大多数法院都实行工作量制度，法官的办案数量不仅与他的经济利益相挂钩，还直接影响到法官今后能否升迁升职。而为了能多办一些案件，法官必然选择速度快的办案方式，相对判决而言，调解是一种既省力又高效的办案方式。判决要严格按照诉讼程序办，所用时间必然会多。调解在程序让相对灵活，所用时间要少。并且，制作调解书也比写判决书省力得多，同样的案件，调解书只要几百字，而判决书则要数千字乃至上万字。
其次，调解可以使法官回避作出困难的判断。在审判实践中，常常会出现某些待决案件缺乏相应的法律规范调整，也就是说法律存在着漏洞，而法官在依法作出裁判时又必须在判决中充分说明法律的理由。在这种情况之下，采用调解处理则既安全又省力。《民事诉讼法》并不要求法院在调解书中说明调解所适用的法律依据，在此，只要能够说服当事人妥协让步，达成调解协议，一切困难便可迎刃而解。
再次，调解是一种风险小的处理案件的方式。对于法官而言，采用调解方式要比采用判决方式承担的风险小得多。判决不仅速度慢、周期长、费时费力，而且很可能引起当事人一方甚至双方不服，这意味着一审法官要承担相当大的风险。而调解则不存在上诉问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序进行再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围，当事人申请再审的情形又极少发生，所以，相对于判决而言，调解是一种风险很小甚至可以说是无风险的处理案件的方式。
（三）多数当事人同意达成调解协议
民事诉讼调解的成功归根结底需要双方当事人同意达成调解协议。当事人同意调解解决的原因有很多，一种是因为关于争讼案件的法律、政策不甚明确，或者是合同订得不完善、不明确，这类案件的前景不甚明了，双方当事人对胜诉都无把握，因而宁愿放弃部分主张，达成一项折衷的调解协议。
当然，也有相当多的案件是原告在事实和法律都有充分理由，完全能够胜诉的情况下接受调解的。原告在此情况下放弃部分权利同被告达成调解协议的原因主要有以下几个方面：一是法官的再三劝说。在法官的反复劝说下，有的原告感到拒绝调解太不讲情面，更多的则是担心得罪了法官会导致对他不利的判决。二是担心判决得不到执行。执行难是当前审判实务中一个相当突出的问题，而调解协议是当事人自愿达成的，从理论上说会自动履行，因而原告至少可以期待被告自动履行而不必通过执行。最后是出于缓和或保持原来的考虑。当原告与被告原来就存在更多的经济上的好处，但协作关系会因此而破裂，所以，原告一般愿意接受调解，放弃部分权利以有利于将来和睦相处和保持合作关系。
上述三个方面的原因对民事诉讼调审合一制度保持稳定性所起作用的大小显然是不同的。由于司法者的态度往往决定着法律制度在实践中的命运。故此，我们认为法官的调解偏好是这一审判方式具有长久生命力的决定性因素。由此，我们就不能不得出这样的结论——只要民事诉讼调审合一制度未曾改变，法官一般都会优先选择调解。
二、调审合一制度的不足之分析
从以上分析可以看出，民事诉讼调审合一的审判制度已与市场经济不相适应，并与我国法院正在进行的审判方式改革的步伐不太适应，现行的调审合一的审判制度亟待改革。
“调审合一”制度软化了程序法和实体法对法官的约束，造成了审判行为的非规范化。
在当代社会，司法权无疑是最重要的权力之一。然而权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，故此需要对权力进行约束。而约束法官的方法除了职业道德教育，对违纪行为的惩罚等，最有效的莫过于诉讼的程序的约束。细致、严密的程序规范限制了法官对权力的滥用，为案件的公正审理提供了保障。在“调审合一”的制度中，程序法对法官的约束力被极大地削弱了。因为调解本身就是一种灵活的，非程序化的处理案件的方式，调解反而难以发挥其功效。在法官素质、社会风气、监督机制存在问题的情况下，程序约束软化必然产生多方面的负面效应，造成法官行为失范和案件处理的无序。此外，“调审合一”制度可能导致了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。民事诉讼法为法院调解设置了合法原则。而所谓合法原则一是指法院调解的程序必须合法；其二是指调解协议的内容不得违反实体法的规定。面对“调审合一”制度，法院在调解中可以只是了解案件事实的概况，而不必把事实查得十分清楚，甚至只要当事人同意，还可以缩小案件事实的范围。因此，调解协议在实体合法问题上有相当大的伸缩性。这种伸缩性软化乃至取消了实体法对调解结果的制约，为少数法官利用审判权谋私利打开方便之门，并加剧了隐性违法行为的发生。所谓的隐性违法是指从表面上看，当事人作出自愿让步是对其民事权利的处分，因而是合法的，但实际上，是法官在调解中偏袒一方当事人，利用其判决权和影响力迫使另一方当事人放弃部分权利，于是，便在合法的表象下达成一个既不合理也不公正的调解协议。
“调审合一”制度不利于提高审判工作的质量。
为了保证一审法院认定事实正确、适用法律准确、诉讼程序合法，《民事诉讼法》规定了两审终审制，赋予当事人对一审判决和某些裁定提出上诉的权利。实际上，上一级法院的监督作用不一定要通过第二审程序的实际发生来发挥作用，仅仅是上诉可能性的存在就足以促使一审法院在审理中做到严格执法。但在“调审合一”的制度下，法官在调解时难免思想会有所放松，尽管争议中的一些重要案件事实还不清楚，当事人之间的是非也尚未明确，有些法官也照样敢无原则地“和稀泥”；尽管有的调解协议明显地损害了一方当事人的合法权益，有些法官为尽快审结案件，也照样会反反复复地劝说当事人接受。市场经济提高了法院在我国权力结构中的地位，但同时也对审判工作提出了更高的质量要求，显然，“调审合一”制度是无法适应这一要求的。
三、建立“调审分立”制度之分析
从以上两项分析可以看出，“调审合一”制度存在着较大的弊端，对现行的“调审合一”制度进行改革的目标应该是建立“调审分立”制度。将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分立。即第一，在审判业务庭内部设立调解组及裁判合议庭，或在审判长主导负责下调解与裁判法官人员上明确分工，确保主持调解的法官不参与审判，参与审判的法官不介入调解。第二，对调解组织或法官确定以下职责：相关程序性的送达、通知、谈话、征求意见；调集交换证据和组织听证；了解争议焦点及当事人的思想动态及时做好矛盾化解工作；诉讼保全、公告、鉴定等事项；召集和主持调解；对调解不成的案件做好开庭前期的全部工作后移送开庭审判，也即必须全部完成开庭前法官助理的所有工作。裁判合议庭或独任审判法官接到案件后立即安排开庭，除少数矛盾可能激化的案件外开庭前不与当事人、代理人接触，不受外界干扰，确保居中裁判。第三，调与审在诉讼程序及时间阶段上的彻底分立。经过调解程序的案件，合议庭或独任审判法官只开庭裁判，不再组织调解。如遇开庭审理前或审理中当事人请求调解的，应当允许，但法官亦应采取当事人主义原则，让当事人自行协商达成协议，审判人员不加干预，不发表个人或合议庭意见，始终保持中立的地位。
建立调审分立制度有着十分积极意义，一是可在不违背现行法律对调解及审判的有关规定的合法状态下实施。并符合司法制度改革发展的趋势。二是能形成强调解、精审判确保公正与效率得以实现的民事审判新格局。强调解，即法院可以投入较多的力量，加强民事调解工作，强化调解功能作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在基层，利于社会稳定。精审判，即选择政治强、业务精的法官专职坐堂审判，使案件得到及时公正的裁判。三是有利于监督和规范调解行为，促进司法民主与文明。由于调审分立打破了“调不了我就判”的旧机制，主持调解者受到当事人及裁判程序的监督制约，调解活动更为规范，调解主持者的言行更审慎，更能在探索调解艺术、提高调解水平与能力上下功夫，法官的文明形象也得以提升。四是有利于诉讼资源的合理配置，为法官核定员额、配备法官助理打下了工作基础。调与审的分立，实质上也是对法官、法官助理工作职能上的分工。这也能为民诉法等法律的修改完善作有益的探索。
四、几点建议
实行调审分立的积极意义不可低估，但同时也要看到，实施这项新制度，在一定程度上，难免会产生延误审限及重复劳动造成诉讼资源浪费的弊端。为此，必须制定相关配套措施，并将其落到实处。
（一）是要落实以审判长为核心的审判组织责任制，在审判组织内部进行人员资源的合理配置。在合议庭内部，由审判长对调与审的人员进行合理分工，调节平衡两者之间的工作量，防止劳逸不均及相互推诿扯皮。书记员兼顾调与审的辅助工作，可减少流转手续和便于程序之间衔接。
（二）是建立调与审之间责任明确、相互协调、密切配合并相互制约的工作机制。对调解不成而移送开庭审判的案件，案件调解承办人必须全面完成庭审前的准备工作，也可以对案件的事实、性质及适用法律和有关注意事项提出个人意见供裁判法官参考，为开庭审判提供优质高效的服务。裁判程序对调解程序进行监督，审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。
（三）是必须严格限制调解周期。对当事人放弃答辩及举证期限要求的、需要答辩或申请延长举证期限的，及需要公告、鉴定的，分别确定调解阶段的最长期限，以保证留有足够开庭审判的时间。同时，立案庭应予以密切配合，在立案时即可征询原告有无调解及愿否即时调解等意向并记录在案，为案件及时调解提供信息。
海南省人民政府关于印发海南省征地补偿争议裁决办法的通知
海南省人民政府
海南省人民政府关于印发海南省征地补偿争议裁决办法的通知
琼府〔2009〕55号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
经省政府同意，现将修订后的《海南省征地补偿争议裁决办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年六月二十六日
海南省征地补偿争议裁决办法
第一条 为规范征收集体土地补偿争议裁决行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》等法律法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内依法由省人民政府裁决的征地补偿争议。
法律、法规对征地补偿争议的裁决另有规定的，从其规定。
第三条 当事人对省人民政府和市、县、自治县人民政府批准征收土地的征地补偿有争议的，由省人民政府负责裁决。
省土地行政主管部门是省人民政府的征地补偿争议裁决机构（以下简称裁决机构），具体负责承办依法由省人民政府办理的征地补偿争议裁决工作。
第四条 征地补偿争议先协调后裁决，并遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。
第五条 征地补偿争议裁决期间，不停止征地方案的实施。
第六条 对征地补偿的争议，包括以下范围：
（一）对征地补偿适用依据的争议；
（二）对被征土地的地类、等级认定的争议；
（三）对征地涉及的人均耕地面积认定的争议；
（四）实行征地统一年产值标准或者征地区片综合地价计算征地补偿费的，对统一年产值或综合地价的适用标准和计算的争议；
（五）对计算土地补偿费、安置补助费倍数的争议；
（六）对被征土地上的青苗、建筑物、构筑物及其他附着物种类、数量及补偿数额的争议；
（七）法律、法规、规章规定的其他属于征地补偿争议的事项。
第七条 当事人对省人民政府和市、县、自治县人民政府批准征收土地的征地补偿有争议的，当事人应当自知道征地补偿安置方案实施之日起 60 日内，向市、县、自治县人民政府申请协调。
市、县、自治县人民政府自收到当事人的协调申请之日起 45 日内协调完毕。协调不成的，市、县、自治县人民政府应当书面告知当事人申请裁决的途径和期限。
当事人自收到市、县、自治县人民政府书面告知之日起60日内或者自协调期界满之日起60日内，可向省人民政府申请裁决。
当事人未向市、县、自治县人民政府申请协调，直接向省人民政府申请裁决的，不予以受理。但因市、县、自治人民政府不予受理等特殊情况，确需受理的除外。
第八条 市、县、自治县人民政府或其土地行政主管部门在征地过程中未告知当事人申请协调或者裁决期限，当事人自知道征地补偿安置方案实施之日起2年内，可以提出协调、裁决申请。
第九条 当事人提出征地补偿争议裁决申请的，以批准征地补偿、安置方案的市、县、自治县人民政府为被申请人。
第十条 对青苗、建筑物、构筑物及其他附着物的补偿有争议，申请裁决的，由其所有权人提出。
对土地补偿费有争议，申请裁决的，由被征地的农村集体经济组织提出。
对安置补助费有争议，申请裁决的，安置补助费发放给被安置人员的，由被安置人员提出；安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位的，由被征地的农村集体经济组织或者其他单位提出。
第十一条 申请裁决应提交下列材料：
(一)裁决申请书；
(二)申请人身份证明的材料；
(三)市、县、自治县人民政府批准的征地补偿安置方案或者其他能够证实市、县、自治县人民政府征地补偿的材料；
(四)裁决机构认为应提交的其他材料。
申请人委托代理人提出裁决申请的，应提交授权委托书、代理人身份证明等相关材料。
第十二条 裁决申请书应载明下列内容：
(一)申请人的姓名、住址、联系方法(法人或者其他组织的名称、住址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务)；
(二)被申请人的名称、住址及法定代表人的姓名；
(三)申请裁决的具体事项；
(四)事实、理由与依据。
第十三条 有下列情形之一的，不予以受理：
（一）不属于省人民政府裁决范围的；
（二）申请人主体资格不合格的；
（三）市、县、自治县人民政府或者其土地行政主管部门在征地过程中未告知当事人申请协调或者裁决期限，当事人自知道征地补偿安置方案实施之日起满两年后提出协调、裁决申请的；
（四）当事人不知道征地补偿安置方案，但自征地补偿安置方案实施之日起超过5年才提出裁决申请的
（五）市、县、自治县人民政府或者其土地行政主管部门在征地过程中已告知申请协调或者裁决期限，但是当事人超过本办法规定的期限提出协调、裁决申请的；
（六）对土地补偿费、安置补助费的分配、支付方式有异议的；
（七）经过市、县、自治县人民政府协调已经达成协议，但又以同样理由申请裁决的；
（八）申请人已撤回裁决申请，又以同样理由申请裁决的；
（九）对征地目的、征地程序等不属于本办法第六条规定的征地补偿争议范围的事项有争议的；
（十）申请人已就同一征地补偿争议向人民法院提起行政诉讼或提起行政复议，且人民法院或行政机关已经受理的；
（十一）省人民政府已就同一事项作出过裁决决定的；
（十二）法律、法规、规章规定的其他不作为征地补偿争议案件处理的事项。
第十四条 市、县、自治县人民政府或其他部门未经依法批准，擅自实施征地行为引起的征地补偿争议，当事人提出裁决申请的，不作为征地补偿争议裁决案件受理。市、县、自治县人民政府或其他部门未经依法批准，擅自实施征地行为，按《土地管理法》等法律法规的有关规定处理。
第十五条 裁决机构接到裁决申请书后，在7日内进行审查，符合条件，决定予以受理的，制作受理通知书，并发送申请人；不符合条件，决定不予受理的，制作不予受理通知书，说明理由，发送申请人。
申请人申请材料不齐全的，裁决机构应当告知申请人补正材料。前款规定期限自资料补正齐全之日起计算。
第十六条 裁决机构自受理裁决申请之日起5日内，将裁决申请书副本及答辩通知书发送被申请人。
被申请人应当自收到答辩通知书和裁决申请书副本之日起10日内，向裁决机构提交书面答复和有关证据、
被申请人应当对申请人提出的裁决事项的合法性和合理性承担举证责任。被申请人没有按时提交或者不提交有关证据的，可以根据申请人提交的证据材料以及裁决机构自行调查的证据材料进行裁决。
第十七条 裁决征地补偿争议，一般实行书面审查。裁决机构认为确有必要的，可以进行实地调查、协调。
第十八条 裁决机构对裁决申请事项进行调查时，调查人员不得少于2人，并向被调查人出示证件。被调查人应按照调查人员的要求提供有关文件和材料。
调查结束后，调查人员应制作调查笔录，由被调查人、调查人员分别签名或者盖章。
第十九条 当事人认为承办人员与裁决申请事项有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，有权申请承办人员回避。
承办人员认为自己与裁决申请事项有利害关系或者有其他关系可能影响案件公正审理的，应申请回避。
裁决机构对回避申请应及时作出决定，并书面通知当事人。承办人员的回避，由裁决机构负责人决定。
第二十条 有下列情形之一的，中止审理并下达中止审理决定书：
（一）裁决需要以其他相关案件的审查结果为依据，而相关案件尚未审结的；
（二）申请人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的；
（三）作为申请人的法人以及其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；
（四）申请人在裁决期间下落不明的；
（五）需要对裁决事项所依据的规范性文件进行处理的；
（六）因不可抗力或者其他特殊情形需要中止的。
中止审理的因素消除后，恢复审理。中止时间不计入裁决期限。
第二十一条 有下列情形之一的，终止审理并下达终止审理决定书：
（一）受理裁决申请后，裁决双方当事人自行达成协议的；
（二）经裁决机构协调，裁决双方达成一致意见的；
（三）申请人撤回裁决申请的；
（四）申请人死亡，没有近亲属或者近亲属明确表示放弃裁决申请的；
（五）作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人明确表示放弃裁决申请的；
（六）其他应当终止裁决的情形。
第二十二条 征地补偿争议裁决前进行协调后达成一致意见的，裁决机构制作调解书。调解书经双方当事人签名或者盖章，由裁决机构承办人署名并盖裁决机构的印章后生效。
第二十三条 经协调，当事人对征地补偿争议未达成一致意见或市、县、自治县人民政府未予协调的，裁决机构根据案件不同情况，分别提出如下裁决意见：
（一）裁决申请受理后，经审查不符合本办法规定的受理条件的，驳回裁决申请；
（二）被申请裁决事项认定事实清楚、证据充分、适用法律正确的，决定维持；
（三）被申请裁决事项认定事实不清、证据不足、适用法律错误的，决定撤销或者直接变更该事项；撤销被申请裁决事项的，可以责令被申请人在规定期限内依法重新作出有关决定。
第二十四条 裁决机构自受理裁决申请之日起3个月内，提出裁决意见。情况复杂，不能在规定期限内提出裁决意见的，经裁决机构负责人批准，可以延长1个月，并将延长期限的理由告知申请人和被申请人。
裁决机构将裁决意见报省人民政府。经省人民政府批准后，由裁决机构制作裁决书，并送达当事人。
第二十五条 裁决书应写明：
(一)当事人的姓名、性别、年龄、民族、工作单位和住址（法人或者其他组织的名称、住址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）及代理人的姓名、职务；
(二)裁决请求、争议的事实和理由；
(三)裁决认定的事实、理由和适用的法律、法规、规章及其他规范性文件；
(四)裁决结果；
(五)不服裁决，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
(六)裁决日期。
第二十六条 当事人对裁决决定不服的，可以依法提起行政复议或者向人民法院起诉。
当事人对维持被申请人有关决定的裁决决定不服，提起行政复议或行政诉讼的，以被申请人为行政复议被申请人或行政诉讼被告。
当事人对撤销或变更被申请人有关决定的裁决决定不服，提起行政复议或行政诉讼的，以裁决机构为行政复议被申请人或行政诉讼被告。
第二十七条 被申请人应当履行裁决决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行裁决决定的，由裁决机构责令其限期履行。
经责令履行，仍拒不履行的，依法给予其主要负责人或有关责任人记过、记大过、降职、撤职的行政处分。
第二十八条 承办裁决的工作人员在裁决工作中，有徇私舞弊或者有其他失职、渎职行为的，按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 裁决决定依照民事诉讼法的有关规定送达当事人。
第三十条 裁决结束后，裁决机构将与裁决事项有关的全部材料立卷归档。
第三十一条 本办法中有关以日计算的期限均指工作日。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。2007年8月10日公布的《海南省征地补偿争议裁决办法(试行)》（琼府〔2007〕55号）同时废止。