论政府行政中的舆论监督

赵文亮


[摘要] 媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大；而随着社会的发展，政府的行政权也在不断的扩大，公权力的扩大易乱用、滥用，而易滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点，难以积极地发挥应有的机能，而舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为对现代政府实行监督使其规范行政的一种必然监督方式。
[关键词] 舆论监督 大众传媒 政府行政 行政权 依法行政
[The summary] The constant development of media make public opinion function and influence and expand constantly; Along with the development of society, the executive power of the government is in the enlargement constantly too. It is common the power the enlargement easy not the messy with, abuse, and the easy to breed by corruption. Traditional supervision way because their one's own characteristic, Some functions by giving play to and answer actively that difficult. Supervise by public opinion what become and implement and supervise and make their a administrative kind must supervise the way to modern governments, because of its one's own characteristic and function way.

曾有一部名为《明日帝国》的电影，影片中媒体大亨借助于媒体控制了整个国家，左右了整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等各个方面，进而想借于此控制整个世界……这只是个虚构的故事，但在其中我们却感受到媒体所承载的舆论的巨大威力。从社会控制及社会秩序形成的角度来看，我们会发现，在今天的社会中，以报纸杂志、广播电视以及电脑网络等为形式的大众传媒的影响力正显现出愈来愈强化的趋势。很多学者将舆论监督称作为“第四权”，因为它对传统的三权构成（立法、司法、行政）的制约在许多方面一点也不屈于三者之间的制约，因而舆论监督的作用日益受人关注。
而于此同时，伴随着社会各方面的发展，政府的行政权也在不断的扩张，以前作为一个“守夜人”式的政府已不复存在 ，现代政府管理调节的社会的方方面面，公权力在不断的扩大，易乱用、滥用而滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点难以发挥其应有的机能，因而人们寄希望于社会舆论的监督机制，希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用现象，在社会中形成一种不利于被批评者的舆论压力，促使当事人有所觉悟或有关职能机关采取措施，以达到监督和制约的目的，使得政府及其官员能更好的服务于大众。
本文正是基于这两种发展趋势而作的。

一、舆论监督的法律、理论依据及其在政府行政中的实施的原因

我们平时所称的舆论监督，实际上是一种广义上的监督，即舆论对立法、司法、行政这三方面的监督，本文主要采用的是狭义上的舆论监督，即舆论对政府的监督——具体的公民或组织表达一种对政府机构和政府官员的批评性言论的活动。这里存在的问题是作为一个批评者是否有权对政府作出批评性言论？有何法律依据和理论依据？
我国的舆论监督是有法律上的依据的：我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这一条规定的是一般的言论自由，言论自由是舆论监督的前提，但言论自由不等于就有批评政府的权利，所以我国宪法第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”由此两条我们可知，我国公民的舆论监督权是有法律保障的。这也足见我国宪法中民主性原则的体现。
一个民主的社会中，公民是应该享有批评政府机构及其官员的权利的，因为民主的核心就是公民与国家之间的关系。根据卢梭的社会契约论的观点，政府是建立在人民同意与授权的基础之上的，政府是人民的代理人或人民的公仆，民主的基本原则是“人民主权”和“民有民治民享的政府”，政府存在的目的在于维护公民对于影响到他们的利益的公共决定都有发言和直接或间接参与的权利。既然政府是人民的公仆，应为人民的同意和为了人民的幸福而存在，由选举产生，向人民负责，所以人民批评政府为理所当然。任何一个批评政府及其官员的人都是在行使自己的权利，这一权利源于他作为一分子的一个社会整体的自治权利，他有权利检察仆人的过错，并对他认为不对或不当的行为提出批评。在现代社会里，在大多数情况下，公民由于人数太多而不能享有行使权力，不得不把权力委托给通过选举产生的政府机构及其官员。而这种检察和批评是公民在委托之后保留的民主权利。
我国是社会主义国家，人民民主专政是我国的建国理论基础，在人民民主专政的国家里，人民是社会的主人，政府机关极其官员是人民的公仆，为人民服务是其工作宗旨，其必须对人民负责，人民是主人，有权对仆人的行为加以监督。这在一定程度上可以说是社会契约论的延伸和发展。
因而，可以说 舆论监督不管是从法律还是理论的角度都是有依据的。在一个民主社会里批评政府机构及其官员的权利，是民主政治的必然要求，也是检验民主真伪和测量政治水平的一个重要标志。
那么，在政府行政过程中我们为什么要对其机构或其官员进行这种监督呢？以下我们从三个方面去分析：
首先，从政府官员个人的角度来分析。第一，从人的德性角度来看。在对待德性的问题上东西方都存有两种对立的观点：一种观点认为人性本恶。不管什么人在本质上都是邪恶的，掌握权力的也是如此，因此不加约束，就会堕落和犯罪；第二种观点认为人性本善。即人在本质上是向善的，或者生来即有恻隐之心，有一些人之为人的道德意识，但这种观点也认为如果不加以某种约束，人就会可能做出坏事。两种观点都不否认这一点，即人们在不同的条件下有不同的倾向，因此为促使或保证人向好的方向发展，现实的办法就是提供一种使他向好的方向发展或使他受以制约的力量，或者说一种监督机制，能够发现他的发展倾向，并限制他向坏的方向发展。而对于掌握公权力的人来说，阻止他滥用权力侵害公共利益的方式之一就是建立起能够有效的监督。还有一种观点认为人的德性是有等级之分的（如柏拉图认为：有人为金质铸成，有人为银质铸成，有人为铜或铁质铸成），在这种认识下，教化成为等级高者对低者的正当权力，等级低者对等级高者的监督无从谈起。但近代这种观点被否定，一切人出生时的道德品质上是没有差别，任何人在环境发生变化时都可能做出不正当行为的可能性的观念开始普及。这种平等的德性观意义在于让人们认识到：一、掌权者同普通人一样，在面临诱惑时，有可能触犯法律，侵犯公共利益，人们不会因为担任了公职就自然变得神圣起来，相反职权却有腐蚀作用; 二、除一些例外的情况，普通公民被认为是有能力评判某事某物的道德意义的。我们再从人的理性的角度来看，人类发展的事实表明，人的理性是有限的，而且这种理性极易为情感所左右，一个掌权者在做出某项决策前是不可能掌握有关决策的全部信息的，不管其出发点是否正确，都有可能做出错误的决定，为了保证这种于公众利益有关联的决策尽可能正确，监督公共决策者的决策行为是必要的，这种监督能够保证及时发现决策行为不当之处，并提供替代性建议被采纳的渠道。
其次，从政府机构的角度来分析。很多人认为一个掌权者容易腐败，易做出错误的决定，而作为一群掌权者组成的一个机构则不会。这种观点是错误的，我们可知人的根本性质在于有限的利他主义、有限的理性以及自我利益的追求，一个机构是由一群人组成的也是存在基于基本人性而随之而来的蜕变腐败的，在现实中，存在着一些政府机构为了自身的利益而侵犯别的政府机构的利益的现象，如一些机构的越权以及滥用权力的行为; 还存在着一些地方政府为了本地的利益而采取地方保护主义的政策。另外，一个政府再大，他能掌握的为正确决策所需要的信息和知识也是有限的，也可能做出不当的决策，更何况是在这个领导拥有决定权的政府机构里。所以，作为一个群体人员组成的机构里，也是会做出不当行为的，包括违法行为（我国刑法中的单位犯罪也是基于此而加增的）。
第三，从方式的选择上来分析。当然对政府的监督方式是多种多样的，但在现代社会里，舆论监督这种方式是必不可少的，从某方面来说而且是非常重要的，这是因为：
1、传统的监督方式是一种权力对权力的监督，这种监督机制的内在要求是，内部监督机制的各方式按照法律的规定相互监督相互制约的。然而，这其中却存有这样的可能，即某些部门或某些官员达成一种妥协来掩盖各自的权力滥用行为，或者达成一种合作来获得更大的利益。以权力制约权力不能绝对地保证阻止一些政府机构或官员放弃法定的相互监督责任而进行不法的合作。在实际生活中我们发现一个公共机构对另一个公共权力机构实施制约与监督的法定责任，很多的是在公共舆论压力作出的。
2、法定监督机构有效地履行责任，有赖于发现和掌握有关官员违法犯罪的充分信息。社会信息具有分散性，一个监督机构无论主动和积极，都不会收集尽全部的社会信息，况且其时间和精力是有限的，而舆论监督由于自身的特点，却可弥补其他法定监督的不足。实践中，公民或媒体的揭露提供了大量的政府机构或政府官员违法的犯罪线索。
3、与别的监督机制不同，舆论监督的信息类型与其他监督机构不完全相同。舆论监督不仅舆论监督官员的公务行为，而且还监督官员的私人行为，包括其个人的人格、道德品质，以而通过公共选举机制发挥这种监督的作用；而舆论监督对政府机构的行为，不仅作出合法性判断，而且作出合理性监督，行政权中很多法律规范是缺乏的，存在很多自由裁量的余地，而对这，舆论监督的合理性弥补了其他监督的缺陷，因而这种监督的宽广性是其他监督方式是无法方式无法代替的。
4、在一个民主社会里，政府拥有的权力来源于公民的委托，当然应接受人民的直接来自人民的监督方式。此论述在前文中讨论舆论监督的理论来源已多有提及，这里就不再论述了。

二、舆论监督在政府行政中的监督作用发挥的途径

一种事物的作用发挥是要通过一些途径和方法的，舆论监督这种监督方式也是，那么舆论监督是通过怎样的方式来发挥这种监督作用的呢？其实这是通过舆论压力的作用方式来实施的，下面我们来分析一下它的作用机制：
首先，是通过选举机制来发挥这种作用了。现在几乎所有国家实行的都是民主政府，而民主政治实施的一个重要途径就是通过选举制来发挥的，选举是要依靠选民去选的，而如果官员想竞选连任，他就必须得到选民的信任和认同，而舆论对选民有很大的导向作用，所以官员们会谨慎地注意和对待公民舆论对他们的评价。
其次，启动政府机关内部的监督机制和法定的监督机制。一个上级官员上级和机构，不仅仅对自己要求谨行慎行，对其下属机构和官员也会有这样的要求，因为其下属行为的不当也会直接影响到自身或整个机构在民众中的印象，还回到选举的原因，使自己不得不对下属或下属机构实施监督；另一方面，“权力-权力”的监督制发挥的作用是巨大的，这在传统的三权分力的理论上是很容易分析的到的，但在现实中作用发挥却是滞后的，而舆论监督会积极启动这种“权力-权力”这种强有力的监督方式。
再者，对政府及其官员进行舆论监督，可以维护和促进其自律意识。官员的自律意识有待于不断的对其实行法律道德教育，但一个人的自律意识的形成单靠他自己是不行的，上文我们从人的德性的角度分析了这样的问题，而人需要一个外在的制约力量，而舆论监督提供了这样的一种外在的监督机制。

三、舆论监督在现实中实施存在的问题

舆论监督虽有这样的作用发挥机制，但毕竟不像其他的“权力-权力”的监督方式，因而其在运行的过程中会遇到重重的障碍。在现实中，一些政府机构或官员设置了很多障碍，如：一、现实中，政府在行政过程中会出现一些问题或偏差，有些是故意的，有些是过失的，但政府为了自身的形象，也有很大程度上是为了保护政府官员自身在上级眼中的形象而保住自己的“乌纱帽”，往往对在自己的辖区内的重大事情实现消息封锁，如近年来，山西等地煤矿经常发生瓦斯爆炸或矿井塌陷事故，死伤很多人，因为在我国对一些地方出现的重大事故领导在一定程度上是要负责（这些也在一定程度是考察政绩的需要），所以，一些政府官员伙同煤矿的主要负责人对事故事情经常发生实行不报或少报，从而使自己的责任不负或减轻责任。
二、通过组织和私人的关系阻止批评性言论的发表。由于我国的主流媒体是所谓的“机关报”类型，机关报式的媒体的最大的特点是它要以所隶属的机关的意志为意志，而不能单纯的以新闻事业的规则去运作，这种类型的媒体对政府机关的依附常常导致媒体的官僚话和对公众需求的漠视，在很大程度上讲这些媒体这是作为政府对百姓宣传政策或对自己歌功颂德的工具，我们会发现，一些地方的日报晚报或电视台广播的每日尽是报道些对官员或机构的褒奖性报道，而批评性言论少之又少，即使有也只是象征性的表达几句。
三、运用组织手段或其他手段对批评手段对批评报道者进行打击报复。有一些批评报道者报道相关事件后，有可能被一些政府领导通过一些手段而被降职和免职，有些在报道中就可能遭受一些受相关领导指使的相关人员的围攻，这种事件在电视和其他新闻媒体经常报道，这在很大程度上削减了报道者的勇气和积极性，从而也很大程度上降低了舆论监督的作用。
四、对批评者提起名誉侵害的民事诉讼或刑事诉讼。动辄对新闻媒体的批评报道提起诉讼，加重了新闻媒体的压力负担，使得媒体舆论在其实施舆论监督时不得不考虑一些外在的于自身的影响，虽然这也是运用法治，这也是政府机关或官员的一种权利，但传媒不是法官，其在社会功能上的定位只是一个怀疑者而非判断者，它所需要的“根据”与判断所需要的“证据”不同，如果动辄因传媒批评非为绝对事实，而对传媒提起诉讼，认为这种怀疑缺乏如此之铁证，就阻止其发表，乃判断其罪，这将导致强势者无法受到应有的制约。
现实中，有一种看似舆论监督而非真正舆论监督方式的一种监督方式，最为典型的是近来新闻媒体报道的“吕日周现象”，吕日周是山西省长治市的市委书记，在其任长治市市委书记期间，重视舆论监督的作用，大力发展舆论监督的作用，支持长治市报《长治日报》对长治市的政府机关及官员实行监督，长治市几乎有大半的机关或官员受过《长治日报》的批评，就连长治市的副市长都受过的点名批评，当然在这种监督模式下的长治市的发展是好的，甚至可以说成为了在全国典型的模范，当然在肯定其作用的同时也要思考一下这个问题：真正的舆论监督是一种法治式的舆论监督，而这种吕日周式的舆论监督只是一种人治式的舆论监督---这和法治政府形成的理念是不相符的，这种监督效用的发挥均系吕日周一人，如果吕日周离任或调任，长治市这种舆论监督还能正常运行吗？这种监督只能算作是一种权宜之计，充其量只是政府管理官员机构的一种手段而已，这是不得提倡的：真正的舆论监督没有认为设置的禁区，实践中我们会发现有一种不成文的规律，像国家级刊报，如新华日报、人民日报等可以对国家的大小官员及机构可以实行监督批评制约，而省级刊报一般只是对一些市级的官员机构实行监督批评制约，而市县级刊报只是决不会对上级政府官员进行批评，对本级官员也很少，如果有也多只是在官员落马之后，真正的监督是没有这样的限制的；不监督自己的监督不是监督而是作秀，据报道，吕日周在任上对不用遵守交通规则的人动用了这样的方法，让其穿上一件有标识的衣服在街上站个把小时，于法制角度讲，这明显是对人格的一种侮辱，是对人权的一种侵害，而《长治日报》对此却未提及，笔者觉得只监督别人不监督自己的不是真正的监督方式；官员“钦定”的舆论监督不是真正的舆论监督，《长治日报》的许多报源都是吕日周提供的，很多报道都征求了他的意见，其实真正的监督并不应是什么人的恩赐，而是宪政制度下公民自觉行使的权利，现在不落实的有种种原因，主要是制度缺乏，公民缺乏监督意识，“怕官”，“顺民”意识太强大，管理阶层尚不习惯于接受监督。官员推动式的监督，属恩赐式的监督，不是来自体制内制度本身的动力，更重要的是激进官员的个人的行为，缺乏制度保证，缺乏广大的公民支持。而真正的舆论监督是发自民间的，来自社会结构的下层，并不是来自社会结构的上层，政府在其中充其量发挥的只能是辅助功能，只能是发挥其公权力的力量保障这种监督权的实施。
另一方面，在实际生活中，舆论监督与政府行政中这种互动关系中还存在一个关系司法审判的问题，司法审判机关在理论上讲应该是一个独立于政府行政的机关，但在现行的体制下，法院在人财物等诸方面都依赖于同级政府，在涉及政府部门或其他机构的案件中，如法院在司法过程中一味地严格依据法律，不惜开罪与他们，法院的正常运行乃至法院院长的官位还能坚持多久就成了问题，汉密尔顿有句名言：“就人类天性而言，对某人的生活有了控制权，等于其意志有控制权。”，而正是基于这种不独立，对于一些社会影响比较大的案件，新闻媒体常常形成一种不利于司法审判的一种导向，一些案件法院没有判决结果前，这种舆论形成的所谓的“道德法庭”已有了自己的判决结果，一些政府部门基于这些于自己的压力与本辖区的稳定的考虑，常常对审判机关实施压力，而审判机关基于多方面的，很可能也同于这种舆论导向。而这是很不利于司法的审判，也不利于政府的行政。

四、正确发挥舆论监督作用的制度构建

在舆论监督与政府行政的互动的关系中，我们应该有一个好的制度构建，进而更好发挥政府于现代社会中的功用，在这方面，我比较赞同学者侯建提出三个制度构建理论，即：制约、对话、共信。
在“制约”方面。侯建认为人类的监督方式有三种：以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力。而这在三种制约方式上，侯建认为舆论监督只是权利制约权力的方式。我认为这有些太狭窄，其实这三种制约方式在舆论监督中是兼而有之的，依学术大师福柯的观点，权力与知识是连带的，是话语中的发生的权力的知识型构成，并且是权力与知识通过媒体这种载体发生昧味关系的表征，人类不仅仅处于法律的监督之下，而且还置于媒体织就的“舆论之网”中，身不由己的接受现代媒体的言语、声音、图象等自身迁移默化的控制，因而，从这个方面来讲，舆论监督也是一种权力的展现，当然，这种权力与公权力相比逊色了一些，但权力与权力对抗中的作用是不可忽视的；再者，舆论监督在一定程度上也是一种道德监督，在很多方面对某事进行合法性的评价，而且还对其进行合理性评价，而这道德标准的评价对权力也有很大的影响力，至于权利对权力的监督，前文多有提及（言论自由、选举权等）。
在“对话”方面。对话是一种和平而非强制性的交往活动，是一种平等而非高下等级相殊的交往活动，它是公民与政府相互了解的重要途径。对话也是一种相互沟通，相互了解的过程，它可以疏通政府与公民之间的隔膜，增进彼此之间的真诚了解和相互沟通，它可以直接促进公民和政府获得更多的真实信息，它还可以增加公民和政府之间的相互信任，鼓励公民关心国事，积极参与推动政府戒除官僚作风，贴进民情，相信群众和依靠群众，陈弘毅先生在其有关西方社会的法律精神的文章中曾写到：“沟通理性的体现在于自由开放，不受权力关系规制的情况下，诚意的进行讨论协商，相互交流意见，尊重并全心全意地尝试了了解对方的意见，大家都尊重以理服人的原则，摆事实，讲道理，唯理是从，不固执己见，从善如流，以达成共同的认识，并根据此共识来治理社会，或以此作为有关社会政策或安排的基础。”在实际行政中我们会发现我国政府在这方面已有所改进，比如“听证制度”的推行，虽然还只是在一些政府服务的定价方面，只是在北京上海深圳等发达城市，但我们看到了一些政府较之以往的进步，这其中听证的组织者以往的单独决策转化为组织者和百姓的平等协商共同决策，这正是一个平等对话的过程，有利于政府的决策的实施，也有利于百姓的响应和心服口服的遵守；还有就是“新闻发言人制度”的推行，这一个制度最让人感受到的是在“非典”时期，政府的有关机关发言人定期发布有关信息，接受新闻媒体记者的提问，以满足社会大众对相关知情权，这在某方面是对过去政府信息封锁的一种挑战，这也有利于公众对政府行政服务实施监督。
天津市人民政府


《天津市房地产市场管理规定》，已经市人民政府批准，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市　长　　张立昌
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九三年九月三日

　　　　　　　　　　　　天津市房地产市场管理规定


天津市人民政府令
　（第１１号）


第一章　总则





　　第一条　为发展我市房地产经济，维护房地产市场秩序，根据国家有关规定，结合本市实际情况，特制定本规定。


　　第二条　公民、法人或其他组织在本市行政区域内进行房屋（含附属物）及其相关土地使用权的买卖、租赁、互换、抵押均适用本规定。
　　通过出让方式取得的国有土地使用权的有偿转让按国家和本市有关规定办理。


　　第三条　房地产交易应遵循自愿、公平、等价、有偿、诚实信用的原则，不得损害社会公共利益和他人的合法权益，禁止私下交易。


　　第四条　天津市房地产管理局是市人民政府管理全市房地产市场的行政主管部门，天津市房地产产权市场管理处负责全市房地产市场的日常管理工作。
　　区（县）房地产管理局负责本行政区域内的房地产市场管理工作，并接受市房地产管理局及市房地产产权市场管理处的业务指导。


　　第五条　凡从事房地产经营的单位，必须经天津市房地产管理局进行资质审查合格，并经工商管理部门核发营业执照后，方可开业经营。
　
第二章　房地产买卖





　　第六条　房地产买卖是指房屋所有权人将房屋所有权及其相关土地使用权转让给买受人，由买受人给付原房屋所有权人约定价款的行为。


　　第七条　房屋所有权转移时，该房屋使用范围内占有的土地使用权同时转移；房屋产权分割转让的，各房屋所有权人按相应的比例占有土地使用权，但同一幢房屋所占有的土地使用权整体不可分割。


　　第八条　出售的房地产（不含商品房），必须具有房屋所有权证和土地使用证。


　　第九条　开发建设的商品房，包括期房（含境外销售），售前均须到市房地产产权市场管理处申领《商品房销售许可证》；出售期房，必须是完成主体工程投资额百分之二十以上；竣工后仍未售出的房屋，应按规定向房地产主管部门办理产权登记；购买期房以后，在房屋竣工以前需要转让的，应予以公证并按有关规定办理手续。


　　第十条　买卖房地产应经房地产评估部门进行价格评估，评估价格作为缴纳契税和有关费用的依据。


　　第十一条　本市全民所有制单位买卖非住宅房屋，凭区县局级主管部门的批准文件；集体所有制单位买卖非住宅房屋，凭上级主管部门的批准文件；公民买卖房地产，凭本市城镇居民常住户口本和身份证。
　　外地单位、个人和港澳台同胞、外国公民、法人及其他组织等购买房屋，须经市房地产产权市场管理处批准。


　　第十二条　机关、团体、部队、企事业单位因需要必须购买本市私有房屋的，按国家和本市的有关规定办理。


　　第十三条　出售已经出租的房屋，房屋所有权人须提前三个月通知承租人，在同等价格条件下，承租人享有优先购买权。


　　第十四条　出售共同共有的房屋，须经全体共有人同意；按份共有的房屋，其共有人有权处分其自有的份额；出售共有房屋时，在同等价格条件下，其他共有人享有优先购买权。


　　第十五条　凡出售通过房改购买的部分产权房屋或单位补贴购买的房屋，按本市的有关规定办理。


　　第十六条　房地产买卖应当使用天津市房地产管理局统一印制的房地产买卖合同。


　　第十七条　单位之间的买卖及涉外房地产买卖，双方应共同到市房地产产权市场管理处办理交易手续；个人之间的买卖和单位购买私房及个人购买公房的，到房屋所在区、县房地产管理局办理交易手续。对未办理交易手续、未缴纳税费的房屋，不予办理房屋产权及土地使用权转移手续。


　　第十八条　房屋所有权人可依法处分其房屋，但有下列情形之一的房屋不准买卖：
　　（一）无合法产权证件或产权证件被注销、吊销的；
　　（二）房屋权属有争议的；
　　（三）依法公告拆迁的；
　　（四）经鉴定为危险房屋的；
　　（五）违章建筑；
　　（六）依法限制产权转移的。

第三章　房地产租赁





　　第十九条　房地产租赁是指房屋所有权人及其相关土地使用权人作为出租人将其房屋、土地使用权出租给承租人使用，由承租人向出租人支付约定租金的行为。


　　第二十条　凡出租房屋的单位（个人）须向房屋所在区（县）房地产管理局申领房屋租赁许可证后方可出租。


　　第二十一条　房屋所有权人依法出租房屋，租赁双方应签订租赁合同，使用市房地产管理局统一印制的房屋租赁合同。


　　第二十二条　出租私有房屋，其租凭契约须经房屋所在区（县）房地产管理局鉴证，并核收租金总额百分之五的鉴证费，由租赁双方各担负百分之五十；租赁双方一方为外国公民、法人及其他组织的，或者单位自管产非住宅房屋出租的，应到市房地产管理局办理鉴证手续，并核收租金总额百分之二的鉴证费，由租赁双方各负担百分之五十。


　　第二十三条　承租人征得出租人的同意可以将租用的非住宅房屋转租给他人，并协商收益分配。房屋转租的期限不得超过原租赁合同所规定的期限。


　　第二十四条　本市单位租赁房屋，应持有营业执照和批准证件；外省市单位（个人）租赁本市房屋的，应持有当地政府有关部门出具的证明。


　　第二十五条　房屋租金，一般应执行市政府批准的统一标准，其中出租的私有房屋和执行协议租金的公有房屋，由租赁双方商定协议。

第四章　房屋互换





　　第二十六条　房屋互换是指公民、法人及其他组织交换房屋使用权的行为，房屋互换应征得产权人同意，本着自愿互利，合理用房的原则进行。


　　第二十七条　有本市城镇常住户口和合法住房凭证的方可换房。合法住房凭证，包括房屋所有权证（指自有房产）和房屋租赁合同，其中住用单位自管产的，还包括产权单位同意换房的证明。跨省市换房的，还须持调令、公安部门户口准迁证等文件办理换房手续。


　　第二十八条　属于双方在同一行政区域内换房的，互换双方在本区换房站办理手续；属于跨区换房的，可任选互换一方房屋所在区换房站办理手续；属于跨省市换房的，到市换房总站办理手续；互换房屋，在办理变更使用关系和租赁合同的手续时，应按规定缴纳费用。


　　第二十九条　互换房屋所有权和使用权的以及差价换房的具体办法由市房地产管理局拟订，报经市人民政府批准后施行。

第五章　房地产抵押





　　第三十条　房地产抵押是指房屋所有权人将房屋所有权及其相关土地的使用权抵押给贷款人作为担保的行为。


　　第三十一条　房地产抵押，当事人应当签订房地产抵押合同，经房地产管理机关鉴证生效。


　　第三十二条　房地产抵押合同签订后，当事人应到当地房地产主管部门办理抵押登记，其中抵押人属于外国公民、法人及其他组织的到市房地产产权市场管理处办理抵押登记。抵押登记后由抵押权人领取《房屋他项权证》，并按房屋抵押价款的千分之二缴纳手续费。手续费由抵押双方当事人各负担百分之五十。抵押合同终止时，当事人应到原登记机关办理抵押注销登记手续。


　　第三十三条　房地产抵押期间，该房地产的《房屋所有权证》和土地使用证，由抵押人收存。《房屋他项权证》由抵押权人收存。


　　第三十四条　同一处房地产设定数个抵押权的，其抵押担保债务之和不得超过该房地产评估现值的百分之七十。


　　第三十五条　已设定抵押的房屋，抵押人如需翻建、扩建或改变使用用途时，必须取得抵押权人的书面同意，但抵押合同另有规定的除外。


　　第三十六条　有下列情况之一者，抵押权人可向房地产主管部门申请处分抵押房地产，并由天津市房地产拍卖事务所进行公开拍卖：
　　（一）抵押人未依约清偿债务的；
　　（二）抵押人死亡而无继承人或者受遗赠人的；
　　（三）抵押人的继承人或者受赠人拒绝履行清偿债务义务的；
　　（四）抵押人解散、破产或者被依法撤销的。


　　第三十七条　在设定抵押权时，应由我市经批准的房地产价格评估机构对抵押的房地产进行评估，并出具评估报告书。


　　第三十八条　处分抵押房地产所得价款，依下列顺序分配：
　　（一）支付处分该抵押房地产之费用；
　　（二）支付与该抵押房地产有关的应纳法定税费；
　　（三）按抵押顺序依次偿还抵押人所欠抵押权人的本息及违约金；
　　（四）余额退还给抵押人。

第六章　房地产交易场所





　　第三十九条　市、区（县）房地产管理局根据需要，可建立房地产交易场所，主要功能是：
　　（一）引导房地产经营单位进入市场。
　　（二）为交易当事人提供洽谈、协商的场所和展示行情、市场交易信息等各种服务。
　　（三）为房地产经营单位、交易中介服务单位提供合法的经营场所。
　　（四）为政府有关部门提供宣传房地产政策法规，进行法律咨询、监督检查房地产交易活动的场所。


　　第四十条　成立房地产经纪单位，必须经市房地产产权市场管理处进行资质审查合格，领取《天津市房地产经纪单位资格证书》；
　　凡从事房地产中介活动的人员，必须经市房地产产权市场管理处核准，领取天津市房地产经纪人员证书，并加入一个合法的经纪单位开展中介活动。
　　房地产经纪人管理的具体办法由市房地产管理局制定。


　　第四十一条　房地产交易场所贯彻政企分开、管理与经营分开、组织管理与监督管理分开的原则。主办单位和监督管理部门均不得以经营者身份参与房地产交易活动。


　　第四十二条　房地产管理部门，工商行政管理部门，物价管理部门，应依据各自的职责加强对房地产交易活动的管理和监督。

第七章　法律责任





　　第四十三条　对违反本规定的单位和个人，由市、区（县）房地产管理局和市房地产产权市场管理处，依照职责分工给予下列处罚：
　　（一）对非法从事房地产经营活动的单位和个人没收非法所得，并按非法所得的一至三倍处以罚款。
　　（二）对私自买卖城镇房屋的，除令其补办买卖手续、据实补交应纳税费外，视情节轻重按应交契税金额的一至三倍处以罚款。
　　（三）对未经批准购买私有房屋的单位，按房价的百分之十处以罚款，并对买方单位主管负责人处以二百元以下的罚款。
　　（四）对未经房地产主管部门鉴证租赁合同的，按已收租金总额的一倍处以罚款，罚款额由出租人承担百分之七十，承租人承担百分之三十，并责令补办租赁鉴证手续。
　　（五）对未办理换房手续，先行迁入居住的，除令其补办手续外，按每间房屋罚款一百元至二百元。
　　（六）对违反换房规定、冒名顶替或假换房，牟取私利的，处以三百元至五百元罚款，并由产权单位收回房屋。
　　（七）对未领取《商品房销售许可证》而销售商品房（含期房）的，责令其限期补办有关手续；对逾期办理的，按登记费的三至五倍处以罚款。


　　第四十四条　对于非法转租、转让、倒卖房屋使用权的，由产权单位或产权人收回房屋，并由房地产主管部门没收非法所得，按非法所得的一至三倍处以罚款。触犯刑律的，由司法机关追究刑事责任。


　　第四十五条　当事人对处罚决定不服的，可于接到处罚通知之日起十五天内向做出处罚决定机关的上级主管部门申请复议，也可以直接向人民法院提出诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门依法申请人民法院强制执行。

第八章　附则




　　第四十六条　天津经济技术开发区、天津港保税区的房地产市场管理按照有关规定办理。


　　第四十七条　本规定由天津市房地产管理局负责解释并组织实施。


　　第四十八条　本规定自发布之日起施行。以前颁布的有关规定与本规定有抵触的，按本规定执行。