我国食品安全法治保障

黄卫


　　引 言
　　食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料，是人类生存和发展的最基本物质。 “食品安全”是指食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的因素，不应使消费者发生急、慢性毒害或感染性疾病，也不应该带来危及消费者及其后代健康的隐患。 古今中外，食品安全一直是与百姓生活、国家安定最密切相关的问题之一。俗话说：“民以食为天”，食品不仅仅是人们赖以生存和发展的物质基础，也是国家安定和强盛的重要保证，因此，食品安全问题也以其特殊的意义成为了2009年百姓最为关注的民生问题之一。实际上食品安全从未离开过人们的视线：从“阜阳劣质奶粉事件”中的大头宝宝到“三鹿奶粉事件”下的结石婴儿，从蛋黄里的苏丹红到猪肉中的瘦肉精，从“福寿螺”到“多宝鱼”，食品安全事件屡屡发生，而这些事件造成的巨大社会危害也越来越让人们触目惊心。美国《时代》周刊公布的2008年度十大新闻中，三鹿奶粉事件便榜上有名，我国当前的食品安全状况着实让人堪忧。
　　从公民权利的角度来看，食品安全关系到广大人民群众的生命健康权，食品安全保障实际上是对人权的保护，是对公民生存和发展权的一种维护。当今各国都把人权放在了极其重要的位置，“人权至上”的理念也成为各国法律工作的最终价值最求。2009年2月28日，全国人大常委会高票通过了《食品安全法》，该法于同年6月1日实行。《食品安全法》的出台无疑给人们打了一针强心剂，但是，我国食品安全领域存在的问题并不会就此全面得到解决。在原有的《食品卫生法》为中心的框架下建立的食品安全体系弊端已经日益显现：食品安全标准不统一；食品检测检验技术落后；监管部分权限划分不清，管理混乱；食品生产企业缺乏社会责任。因此，我们需要运用法的手段，以《食品安全法》为中心的新型食品安全体系，通过立法、执法、监管和救济手段，完善我国的食品安全体系，最大程度的保障公民在食品安全领域的权利，真正维护我国公民正常生存和发展的权利，这是实现保障人权的终极目标，也是我国法制建设对“以人为本”工作方针的延续和构建和谐社会的不懈追求。

　　一、我国食品安全的立法保障
　　改革开放以来，全国人大及其常委会制定了《产品质量法》、《食品卫生法》等近20 部与食品安全相关的法律，国务院制定了《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等近40 部相关行政法规，国务院食品监管部门制定了《无公害农产品管理办法》、《新资源食品卫生管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》等近150部相关部颁规章。 我国在食品安全领域并非无法可依，但是立法的规范性和成效却始终不尽如人意。虽然在近期实施了《食品安全法》，但是食品安全法律体系对田间操作等初级生产过程的安全操作和潜在威胁重视任然不够，没有把食品安全建立在整个食品产业链的基础上。此外，食品安全法规体系的系统性不够，相关配套法律法规还没有出台。
因此，在后续的食品安全立法活动中，立法机关应加强立法的系统规划，确保法规的连续性、一致性、合理性并简明易懂，以及保证与有关利益方充分协商。 建立以《食品安全法》为根基的食品安全立法体系，在食品安全立法主导思想全国统一的前提下，对于门类众多的食品应进行合理横向划分，在对分类后的食品进行较为详细的专门性立法，如可将食品划分为农产品、水产品、畜产品、散装食品和现场加工制作食品、包装食品、进口食品等不同类商品根据不同食品的生产流通特点和需要制定不同的监管检验标准。另外，应制定“从农田到餐桌”的纵向法律法规，将食品生产、加工和流通的各个环节都纳入完整的法律链条中。
　　此外，笔者认为在我国刑法范围内，应增设“危害食品安全罪”这一罪名，“危害食品安全罪”，是指违反国家有关《食品安全法》的规定，进行危害食品安全的行为，足以对人体健康造成重大危害的行为。我们认为，危害食品安全罪的基本犯罪构成应当包括以下四方面：犯罪主体包括自然人和单位，为一般主体；在犯罪客体上，该罪侵犯的是国家对食品卫生与安全的管理制度以及不特定人群的身体健康与生命安全；犯罪客观方面表现为违反国家关于食品安全的法律规定，危害食品安全，足以对人体健康造成重大损害的行为。本罪应为危险犯，不以造成严重后果为要件。犯罪主观方面的要件为故意，当然，对于特定危害后果的发生行为人可能仅持放任态度。对单位犯罪的，在判处罚金的同时，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照自然人的规定进行处罚。
　　二、我国食品安全的执法保障
　　执法一直以来都是影响食品安全的重大环节，但是近年来我国食品安全执法机构却存在严重的问题：执法部门权限划分不明，个别机构职能重叠，部门管理混乱；执法手段不规范；执法人员责任心不够。这些问题都在以往出现的食品安全事故中得到体现。《食品安全法》的颁布对于改变这一现状起到了一些作用，尤其是在职能划分上，确立了有问责制的多部门执行方式，建立了以食品安全委员会为中心，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理分别管控生产、流通和服务环节的执法体系。但是，完善食品安全执法保障体系并未建立，对于目前出现的执法状问题，笔者在执法保障上提出以下两点建议。
　　（一）执法过程规范化
　　我国的食品安全执法者往往执法不力，责任心不强，在保证食品安全中没有起到应该或人们期待他们起到的作用，很多的食品安全事故正是由于这样才会发生。目前，我国在促进食品安全、打击假冒伪劣食品的执法过程中，缺乏持续性和规范性，常常是在出现了重大食品安全事故之后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风式的检查和处理，打击假冒伪劣食品的行动没有长期有效地开展。风头过后，制假造假现象会再度泛滥。这种缺乏持续性和规范性的执法过程，无法从根本上解决食品安全问题，执法活动难以取得实质性的效果。而且这种事后应急处理方式，既不能及时控制原因越来越复杂的食品安全事故。还可能引起各相关部门之间信息沟通的迟缓，甚至导致各个管理部门之间互相推卸职责。为此，执法部门应加强自身执法的规范性，严格按照法律法规的规定执法。
　　（二）国家执法机构责任严格化
　　我国食品安全保障缺失的一个重要原因是行政执法不力，而且无人因此承担相应责任。其根源在于没有设立明确的执法者责任追究制度，即分工不明确，责权不对称。中国有卫生、质检、工商等十几个部门负责食品安全事宜，有了好事，大家都争着管，可一旦出了问题，谁都不去管。由于职责不清，既无法追究执法者的责任，也缺乏相应的制度约束，执法不严和执法不力的问题没有从法律法规的层面上予以考虑。 所以要建立对相关执法人员的责任倒查机制，以增强执法人员的责任心，忠于职守，如果失职或者责任心不强，监管不得力，就必须追究代表国家的行政执法者的行政责任或刑事责任。“国家是一个社团实体，其建立的目的是提供公共服务，因此从理论说是要承担责任，而不是不负责任。”
　　在发生食品安全事故后，执法机构内对事故负有直接责任的人员，要对国家承担其没有完好地履行职权的行政责任，即警告、记过、记大过、降职、开除等行政责任。政府作为国家的行政机关，其对自身的不法行为，也可能承担国家赔偿责任。在食品安全监管中，国家对其不法监管或不当监管行为而导致的食品安全事故，国家应当在其责任范围内对受害者承担责任。在刑事责任方面，政府内对食品安全事故负有直接责任的人员根据其具体犯罪要件，可以以放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、徇私舞弊罪、滥用职权罪、玩忽职守罪以及受贿罪等罪规范食品安全监管人员的执法行为。
　　三、我国食品安全的监管保障
　　改革开放以来，人民生活水平不断提高，人们对食品的要求从“吃得饱”逐渐发展到“吃得健康”。伴随着饮食理念的提升，我国食品行业也有了长足的发展。但是近年来频频发生的食品安全事故却一次又一次的为我们敲响警钟，监管漏洞成为导致这些事故发生的重要原因。就我国目前的食品安全监管体系来看，要想通过法治使食品安全保障达到立竿见影的效果，食品安全体系的完善是核心内容。对此，我们结合《中华人民共和国食品安全法》就现阶段食品安全体系的完善作如下分析和建议：
　　（一）食品安全风险监测评估国际化
　　食品安全风险存在于食品生产流通的各个环节，对于这种客观存在的风险，我们应首先对其进行必要的评估，依据相关科学理论对食品安全相关信息数据进行专业的分析，确定其是否存在危害及危害的程度；在科学分析的基础上，应由监管者在政策、技术和法律法规层面进行必要的控制和管理；最后为确保风险评估的科学性、准确性和风险管理的针对性、操作性，风险监测评估技术人员、风险管理人员和消费者之间应加强相互之间信息交换和沟通。
　　食品安全风险监测和评估是目前我国食品安全保障体系中较为薄弱的一个部分，从近年来屡屡发生的食品安全事故我们可以看到在食品生产、加工到销售各个环节中，对于食品可能存在的风险，执法机构缺乏最基本预测和控制。在《食品安全法》第十一条到第十七条对食品安全风险监测和评估作了具体的规定，将这一不可或缺的制度以法律形式固定下来，但对于食品安全风险监测和评估的实施细节，笔者认为，应全面推广和规范建立国际上普遍推行和使用的HACCP体系。 HACCP体系要求对原料、各生产工序中影响产品安全的各种因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立并完善监控程序和监控标准，采取有效的纠正措施，将危害预防、消除或降低到消费者可接受水平，以确保食品加工者能为消费者提供更安全的食品。 HACCP主要包括两方面内容，首先是对食品和食品生产情况进行广泛的危害分析，包括对食品原料及其组成成分的了解，为控制危害因素而制定的加工程序，处于危险状态的消费者人数和潜在性的食品安全流行病学证据等；在进行危害分析以后，确定加工过程中每个程序的危害因素，采取使每个程序危害因素降低到最小程度的预防措施并确立监测方法，只要能证明危害得到控制即可建立必要的方法来保证其有效性。
　　目前HACCP已经被许多国家和国际组织全面应用。1993年国际食品法典委员会推荐HACCP系统为目前保障食品安全最为经济有效的途径。欧盟也从2005年要求对于任何因食品安全问题被撤出市场的食品及饲料产品，其生产企业都必须向当地有关行政执法部门通报，以此加强相关部门对食品风险预警系统的管理。欧盟委员会每周都会对当周的风险预警信息及信息通报情况进行审查。
　　我国卫生部于20世纪80年代后期开始采用HACCP体系，并且开展了宣传和培训工作，但是没有将HACCP体系的管理理念规范化并建立相应的体系。到目前为止，我国运用HACCP体系仅仅是满足食品出口的需要，对于国内市场，该体系的应用面还比较狭窄，应该尽快纳入我国食品安全法律制度保障中的。
　　我国已经构建的HACCP系统管理范围极其狭窄，并且从其构建的目的上看，也只是为了食品出口的需要，还没有运用HACCP系统对在国内消费的食品予以控制。笔者认为随着食品安全问题的不断恶化、人们食品安全意识的增强以及政府管理能力的提高，我国应该保证食品安全风险监测评估的国际化，在食品领域建立起普遍适用的HACCP控制系统。为此，国家应在《食品安全法》指导下建立强制性的HACCP法律法规，设立专门的HACCP执行机构，并且由国家食品安全委员会垂直领导，将食品生产流通全过程中产生的风险集中纳入到该机构，使之可以进行全程链条式管理。对于食品生产加工企业应作强制要求，规定其制定严格的HACCP质量管理方针，并有统一管理的HACCP机构审核和监督。企业应按规定建立起完备的HACCP记录保存系统。企业在HACCP系统中所用的全部原料、加工和与产品安全有关的所有记录都应该予以保存，接受HACCP监管机关的监督;与此同时HACCP监管机关也应该建立起完备的验证、核实程序和方法，以便使企业的HACCP系统正确地运作，充分发挥其作用。
　　（二）食品安全检验专业化
　　目前我国食品安全在检验检测上存在较大的问题，《食品安全法》颁布之后取消了免检制度，这在很大程度上加强了食品检验的安全性，但是检验技术落后、设备陈旧、检测能力低的状况仍需要改善。我国的食品生产企业多，小规模企业又占了多数，其自身食品检验技术落后，对可能危害的食品不能及时查出，对消费者的健康造成了潜在的威胁。2005年初“苏丹红事件”在全国引起轰动，苏丹红作为食品添加剂的原料使用由来己久，我国执法机构就没有对苏丹红的使用进行任何形式的查处，究其原因，因为当时我国的质检部门根本就没有能力检测出苏丹红的危害性，直到英国的食品研究实验室对苏丹红的成份进行曝光，确定其属于应该禁止的添加剂之后，我国的质量检测部门才引进研究技术，并对添加苏丹红的食品企业进行查处。
　　因此，我们应引进国外先进的科研技术，加强对检验检测机构的技术人员的定期培训，提高财政在食品安检上的支出，加大科技投入、资金投入、人员投入，为食品安全法治保障提供科学的、严谨的技术支撑，把食品检验检测机构建成独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室，提高食品安全检测的准确度及检出率。与此同时，笔者认为应该取消食品检测收费制，实现食品检测机构的非盈利性，从而保障其在检测过程中的中立性，保证检验结果的客观性。最终做到更有效打击不安全食品，更有效的维护公民生命健康权。
　　（三）食品安全信用体系规范化
　　市场经济是信用经济，诚实信用是市场经济活动中形成的道德规则， 也是企业的无形资本。我国食品生产领域急需建立健全食品安全信用体系，为我国食品生产各个环节提供严格的质量监控保障机制。食品安全信用体系建设的主要内容包括：建立食品安全信用管理体制、食品安全信用标准制度、食品安全信用信息征集制度、食品安全信用评价制度，以及完善食品安全信用披露制度和食品安全信用奖惩制度等6个方面 。建立健全食品安全信用体系，有利于将食品生产的诸多环节纳入到各级政府职能部门的监控之下，便于政府、行业、消费者与生产经营者之间的信息沟通，增强食品生产的信息透明度，形成优胜劣汰的机制，从而建立食品安全奖惩的长效机制。与此同时，增强食品生产加工销售企业的责任心和食品生产加工销售过程的透明度，大大提高了消费者对食品卫生安全的信任度，加强食品生产加工销售企业的社会信用，从而使得整个食品安全的社会信用体系完善和谐，为食品工业的整体发展创造契机。因此，食品安全不仅仅是政府单方面的监督管理，还需要食品企业提高意识，认识到企业应尽的社会责任，要建立食品的信用制度，这一制度的核心就是加强食品生产、加工、经营企业的信用建设。这里认为食品信用制度的建立可以按如下思路进行:
　　1.为企业建立生产、经营档案
　　一个食品企业按照规定的制度、程序实施生产经营活动，要由若干工作人员历经许多工序最终完成，这样一个生产过程要有记录可查。就一种食品具体的生产过程而言，投入生产的是何品种，按照要求使用了什么原料、辅料，用了多少，从哪个仓库提出的，如何进入生产环节的，具体的工序如何完成的，由谁来具体负责的，以及当食品完成了生产过程后，最终生产多少，验收合格多少，入库封存多少等等，都要有记录。
　　2.为企业建立监管信用档案
　　首先对企业的基本情况要备案，包括登记注册情况，具备市场准入基本条件的情况，食品认证的情况，企业在食品安全方面的良好或不良情况等，这些是监督管理部门应该掌握的情况，应当有所记录。其次，企业在生产经营过程中，要接受相关部门的监督检查，对企业在技术监督和行政监督中的情况，要有记录。
　　3.对企业的信用信息进行评价、披露
　　在对企业的信用信息进行评价时，可以采取行业评价、专家评价、社会评价、政府评价相结合的办法，最终确定企业的信用等级，并把评价的情况向消费者、向社会进行披露，对于信用级别高的守信企业，应当予以宣扬，倡导社会消费。信用等级低或没有信用的企业自然会从中受到激励和启发，以更好的在自己的范围内保障食品安全。
　　4.根据企业的信用等级对企业分类管理
　　对于失信或严重失信的食品企业，要列入重点监管对象或纳入黑名单，向全社会公示，采用信用提示、警示、取消市场准入、限期召回及其他行政处罚方式进行惩戒，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。对长期守法诚信的企业给予奖励和保护。这样可以提高消费者对食品生产企业信用的重视程度，信用好的企业越做越好，而信用差的企业越做越难。
　　5.对企业进行诚信道德教育
　　道德约束是食品安全信用制度的内在要求，道德在食品安全的覆盖领域方面要比法律还要广泛，道德通过社会舆论呼唤人们的良知，抨击丑恶现象，以此指引人们规范自己的行为，做到自律。政府在食品安全的监管之余，还应开展道德教育，进行社会舆论的引导，以提高食品企业人员的道德标准。
　　（四）食品追溯程序化
　　从目前全球食品安全法治保障的发展趋势来看，建立健全完整的食品追溯制度是大势所趋，美国和欧盟就是合理运用该制度的成功典范。以欧盟为例，欧盟第178/2002号法规将可追溯性定义为：在生产、加工及分配的所有阶段追踪食品、饲料及其成分存在情况的能力 。在食品生产、加工和销售的各个关键环节中，对食品、饲料以及可能成为食品或饲料组成成分的所有物质进行溯源或跟踪。目的在于发现食品链出现问题的原点。
　　食品追溯制度在我国已小范围得到使用，从2004年4月开始，国家食品药品监督管理局等8个部门对肉类食品追溯制度和系统建设进行试点工作，旨在制定适合我国国情的食品追溯管理规范，制定《肉类制品跟踪与追溯应用指南》和《生鲜产品跟踪与追溯应用指南》，建立我国肉类制品和生鲜肉食食品追溯系统以及肉类食品追溯应用解决方案。
　　但我国的食品安全追溯制度还不完备，建议应从以下几方面进行改善，建立健全中国化的食品追溯制度：
　　1.全方位的记录管理
　　生产经营者的记录信息是食品追溯制度中的基础信息，也是消费者最关心的信息。对于生产经营者在食品原材料的取得、食品的加工和运输过程等重要环节进行完整的档案记录，由食品生产经营者统一上报质监部门，用以保证生产经营者真实的记录各个阶段的信息。质监部门核实信息后应建立相关数据库，以便于查询。
　　2.便捷的查询管理
云南省人民政府


云南省人民政府关于印发《云南省国家行政机关公文处理实施细则》的通知
云南省人民政府


通知

各州、市、县人民政府，各地区行政公署，省直各委、办、厅、局：
为统一、规范全省各级国家行政机关的公文处理工作，根据《国务院关于发布〈国家行政机关公文处理办法〉的通知》（国发〔2000〕23号）精神，结合我省实际，省政府重新修订了《云南省国家行政机关公文处理实施细则》，现印发给你们，请自2001年1月1日起施行，
1997年7月7日省政府办公厅印发的《云南省国家行政机关公文处理实施细则》同时废止。


第一章 总则
第一条 为使我省各级国家行政机关的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量，根据国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号）精神，结合我省实际，制定本细则。
第二条 国家行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
第四条 全省各级行政机关的公文处理，必须坚持实事求是、精简高效的原则，做到及时、准确、安全。公文由各级国家行政机关办公厅（室）文书处理部门或文书工作人员统一收发、分办、传递、用印、立卷、归档和销毁。要积极推进办公自动化建设，推广运用电子公文，逐步实现
无纸化办公。
第五条 各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作，应当设立文秘部门或配备专职人员负责公文处理工作。文秘人员应当具有较高的政治和业务素质，忠于职守，廉洁奉公，工作积极，作风严谨，遵守纪律，严守
机密，具备有关专业知识。上级行政机关的文书处理部门，对下级行政机关的公文处理工作负有业务培训和指导责任。
第六条 各级行政机关在公文处理工作中，必须严格执行《中华人民共和国保守国家秘密法》、《云南省实施〈中华人民共和国保守国家秘密法〉细则》和有关保密规定，确保国家秘密安全。
第七条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守《国家行政机关公文处理办法》，加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
第八条 本细则适用于全省各级人民政府（行政公署）及其部门的公文处理工作。

第二章 公文种类
第九条 我省行政机关的公文种类主要有：
（一）命令（令）
适用于省人民政府依照有关法律规定发布行政规章，县级以上人民政府宣布实施重大强制性行政措施，奖惩有关人员。
（二）决定
适用于对重要事项或重大行动作出决策和安排，奖惩有关单位和人员。变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）公告
适用于各级行政机关宣布重要事项或者法定事项。
（四）通告
适用于公布社会有关方面应当遵守或者周知的事项。
（五）通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或执行的事项，任免人员。
（六）通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要指示精神或者情况。
（七）议案
适用于全省各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议的事项。
（八）报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
（九）请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
（十）批复
适用于答复下级机关的请示事项。
（十一）意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（十二）函
适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题；向有关主管部门请求批准和对下级机关答复审批事项。
（十三）会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第三章 公文格式
第十条 各级行政机关的公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关、印发日期、打字人、校对人等部分组成。
（一）涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，密级分为“秘密”、“机密”、“绝密”三种。保密期限应视文件内容而定，如“机密★一年”、“绝密★三个月”不等。除特殊情况外，绝密级事项不超过30年，机密级事项不超过20年，秘密级事项不超过10年。保密期限
在一年以上的以年计，在一年以内的以月计。其中“绝密”、“机密”、“秘密”级公文还应当标明份数序号。
（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。其中电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
（三）发文机关标识应当使用发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成（“批复”、“函”只署发文机关名称，文种在名称括号内注明），置于公文首页的上部，用庄重、醒目的字体套红印刷。联合行文，可以用主办机关名称，也可以并用联署机关名称，主办机关排列在前。在
民族自治地方，发文机关名称可以并用自治民族的文字和汉字印刷。
（四）发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
（五）文件份号标注在文件名称的左上角。密级、紧急程度，要从上至下依次标注在文件名称的右上角。
（六）上报的文件，应当在发文字号的同一行右侧注明签发人、会签人姓名。其中“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。
（七）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，除上报文件外，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章或转发的文件标题名称加书明号外，一般不用标点符号，不能引用文件字号代替标题内容。
（八）主送机关指公文的主要管理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。
（九）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。
（十）公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。加盖印章的文件，落款处可不署发文机关的名称，印章一般盖在成文日期处，上不压正文，下要骑年盖月。
（十一）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。经会议批准的文件，以会议通过的日期为准。电报以发出日期为准。
（十二）公文如有附注（需要说明的其他事项），应当加括号标注。
（十三）公文应当标注主题词。按上级机关要求和《国务院公文主题词表》，依次以类别词、类属词和文种标注于文尾部分发送栏之上，顶格写。标注主题词一般不超过五个。
（十四）抄送机关指除主要机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。正文中已标明主送机关的，发送栏只标明抄送机关。抄送范围如涉及各方面机关，一般按党委、人大、政协、法院、检察院、政府部门、军队、有关部门的顺序排列；如涉及上级
机关、不相隶属机关、下级机关，应按顺序分行排列。
（十五）公文的文字从左至右横写横排。在民族自治地方，可并用汉字或通用的少数民族文字，按其习惯书写、排版。
第十一条 公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。
第十二条 公文用纸一般采用国际标准Ａ4型（长297毫米，宽210毫米），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十三条 全省各级国家行政机关要严格执行《国务院关于进一步精简会议和文件的通知》，大力精简文件。行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精。可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。
第十四条 全省各级国家行政机关的行文关系，根据各自的隶属关系和职权范围确定，除重大紧急情况外，一般不得越级请示和报告。
第十五条 政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。
部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。
第十六条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
第十七条 属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。
第十八条 属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
第十九条 部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
第二十条 向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
第二十一条 “请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。
第二十二条 除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
第二十三条 受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责办理、答复。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
第二十四条 各级行政机关的公文，不得向党委机关作指示、交任务，如内容涉及党的工作，与同级党委机关联合行文。

第五章 发文办理
第二十五条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。
第二十六条 草拟公文应当做到：
（一）符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。
（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。
（三）公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。
（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。
（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。
（六）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1．”，第四层为“（1）”，第五层为“①”，第六层为“ａ”。
（七）应当使用国家法定计量单位。
（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。
第二十七条 拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或
裁定。
第二十八条 公文送负责人签发前，应当由各级行政机关的办公厅（室）进行审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。
第二十九条 以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。
第三十条 公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，公文格式、文种使用、文字表述是否统一、规范等。
经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

第六章 收文办理
第三十一条 收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。
第三十二条 收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。
第三十三条 经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅（室）负责人批准后，可以退回呈报单位并说明理
由。
第三十四条 承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，一般公文要求一个月内必须答复，若不答复，则视为同意，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并
说明理由。
第三十五条 收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。
第三十六条 公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。
第三十七条 审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。
第三十八条 送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

第七章 公文归档
第三十九条 公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和《云南省档案条例》以及其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。
个人不得保存应当归档的公文。
第四十条 归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值等整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。
第四十一条 联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。
第四十二条 本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。
第四十三条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。
第四十四条 拟制、修改和签批公文应按档案管理的要求，使用钢笔、毛笔或专用签字笔书写。公文用纸和字迹材料必须符合存档要求。不得用不符合存档要求的纸、笔草拟、修改和审签公文，也不得在文稿装订线左侧书写、签批意见或修改公文。

第八章 公文管理
第四十五条 公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。
第四十六条 文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。
第四十七条 上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。
第四十八条 公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
第四十九条 公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖复印机关证明章。
第五十条 公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第五十一条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁。
第五十二条 销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。个人不得擅自销毁公文。
第五十三条 机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。
工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
第五十四条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。

第九章 附则
第五十五条 行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外事工作的有关规定处理。
第五十六条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
第五十七条 各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。
第五十八条 本细则由云南省人民政府办公厅负责解释。过去省政府、省政府办公厅下发的有关公文处理的规定，凡与本细则不一致的，以本细则为准。
第五十九条 本细则自2001年1月1日起施行。1997年7月7日省政府办公厅制订的《云南省国家行政机关公文处理实施细则》（云政办发〔1997〕120号）同时废止。



2000年10月25日