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从村民自治权的保护浅论法治下的阳光政府

川大03级法硕 程似锦
一、近日看了一期中央台的[今日说法]栏目，说的是发生在北京市房山区一个行政村的民选村长王某由于某些原因被当地乡政府直接撤去职务的事情！王某始终认为乡政府这样的行为是违反法律的，在向上级政府反映意见未果的情形下，又向法院起诉，却被法院驳回！原因是根据[行政诉讼法]第十一条 、“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”法院认为该乡政府的具体行政行为不含在[行政诉讼法]的受案范围内，因此不予受理！该村长王某对该裁定不服，又向上诉至中级法院，最后中级法院驳回其上诉，维持原判裁定！
二、在此我门姑且不考虑本案的结果会如何，但我们首先可以根据法律判断出该乡政府的行为是否合法！根据我国[宪法]第一百一十一条 ：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”可见我国宪法已将村民委员会性质定位为基层群众性自治组织，而非一级政府机关。又见[村民委员会组织法]第十六条： “本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”同时[村民委员会组织法]对村民委员会和基层政府关系只作如下规定：第四条“ 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”显而易见，我们可以得出乡政府按照自己的意愿撤消该村长的具体行政行为是违反法律的，村民自治权是宪法赋予公民管理社会、国家事务的民主权利。乡政府的具体行政行为正是侵犯了村长王某依法享有的民主权利。从情理上看乡政府撤消王某的职务也是违背村民的意愿，因为村民遵照法律按照自己的意愿选出他们认为能代表自己利益的人-王某担当村委员会主任，即使罢免王某的职务也应当根据法律由村民自己来决定，而不是乡政府！有权利就有救济，否则权利对公民来说将是镜中花、水中月！对于王某个人来说，虽然在从行政诉讼的方面无法保护自己的合法权利，但根据[村民委员会组织法]第二十八条： “地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”王某可以从人大监督的方面寻求问题的解决和保护自己的权利。
三、象本案中乡政府的行政行为侵犯公民的民主权利的事例在中国不可谓不多！似乎成为我们司空见惯的！随着民众权利保护意识的觉醒，“民告官”的现象也不断的出现在我们的视野里。然而，为什么在当今中国基层政府和公民之间纷争不断？为什么两者之间不能形成一个良好的互动关系呢？从人类宪政历史看，宪法的产生就是为了限制和削弱政府的力量，变权力无限的政府为一种服务大众的“工作机构”，这样政府才能摆正自己的“社会位置”。它对民众的传统风格即压迫性和强制性才会大大减少，而这一点正是法治下的阳光政府所必需的。如何才使我们的政府是法治下的阳光政府呢？除了在整个国家实行宪政体制外，我想更应该从行政法的角度对政府行为做出具体的规范。行政法的核心观念就是依法行政。而依法行政对政府的要求具体应有以下几点：
（一）、在政府和公民之间建立一种法律上的权利和义务关系，这是民权保护和社会契约理论及法治主义历来坚持的信条；
（二）、将国家行政机关行使权力，进行行政管理的活动法律程序化，即“行政法治”。行政法治不仅对制止行政权滥用提供法律保障，而且要使政府能够有效的维护法律秩序，借以保证社会的正常进步和社会成员生活的不断改善。这是“行政法治”的在文明社会的应有内涵和要求；
（三）、政府守法即行政权有效，违法越权即行政行为无效。在这里我们可以归纳出两个关键的理念：1、行政权是法定限制的，行政法就是控制政府权力的法；2、行政法的社会管理职能是其次的，它不是政府为其管理而制定的“活动法”，它是全社会认可的规范政府并由政府去执行的法。政府机关始终处于行政法之下，尽管不少行政法规和条例是政府机关代为起草或制订的，行政法中的精神实质“依法行政”却决定了政府只能执法和护法的地位；
（四）、政府对自己的不法行为或行政措施不当，对行政相对人合法权益譬如人身或财产造成损害，应当进行及时和足够的补偿。从这一信条出发，政府对社会及社会成员的承担相应的法律义务的原则也就被确立下来；
（五）、政府应当是为民众服务的，否则民众没有必要去花一大笔钱去供养一个庞大的公务员队伍。政府对社会文明和财富增长负有直接的责任，因此对税收、财务收支、公共事业管理、基础工程的建设及公有财产、土地资源的调配和使用必须公开透明又讲究实效。这一思想体现了法治下阳光政府存在的价值必须是以为民众服务为其精神内涵；
总而言之，在依法行政观念的支持下，社会对政府的要求也从近代的“管的最少的政府就是最好的政府！”转变到当代“政府就是服务”。无论如何，随着整个社会的进步，政府必须把为民服务的效率和尊重个人合法权益的服务态度要求并提。只有这样，我们的政府才能做好自己的转型，彻底清除传统的“官本位”思想，把自己的定位于服务社会、服务为民之上。改以往的管理型政府为服务型政府，也就是既要做到行政活动科学性即追求实效，又要做到行政活动的民主性即尊重公民的合法权益，从而成为真正意义上的法治下的阳光政府！




论我国政府信息公开的原则

刘光明


一、“公开为原则，不公开为例外”的原则

　　国外政府信息公开立法时，一般都没有规定主动公开政府信息的范围，而是确立一个“公开为原则，不公开为例外”基本原则。也就是说，政府机关拥有的与其行政权力运行相关的信息，原则上都是应当公开的，除非法律有例外规定。我国虽然没有明确地规定这一原则，但实际上《政府信息公开条例》中暗含着这一原则。《政府信息公开条例》一方面规定主动公开的基本要求、基本内容、重点内容以及依申请公开。另一方面也规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不能公开外，其他政府信息都可以公开。这两个方面已经体现“公开为原则不公开为例外”的原则。我国之所以这样规定主要是考虑增加政府信息公开的主动性、时效性针对性防止行政机关把一些重要的信息不予公开或者公开随意性。所列举的主动公开的范围，大都是群众关心的问题，明确主动公开的内容也有利于有降低公开成本。[1]政府信息公开条例第二章专门对公开范围做出了规定，第九条概括地规定需要公开的政府信息应符合的基本要求；第十条、十一条、十二条是关于行政机关应当主动公开的条款。第十三条是关于行政机关依申请公开的条款。在政府信息主动公开的条款中，第十条列举了县以上各级政府及其部门重点公开政府信息；第十一条进一步列举了市、县人民政府及其部门应当重点公开的政府信息；第十二条列举乡（镇）人民政府应当重点公开的内容。根据条例第二章所列举政府信息的具体内容及要求，我们大体可以将政府信息概括为四类信息：一是有关行政机关职权法定的相关信息，如行政机关的法定职权范围、法定运行程序等；二是行政机关在行使其职权的过程中制作的信息，如行政机关制定的规范性文件（主要是行政机关执法解释性规范）、执法文书等；三是行政机关组成人员的相关信息，如行政机关公务人员的职务、性别年龄、学历、工作经历等信息；四是私人（包括法人、其他组织）的信息，如行政机关在具体行政行为中所掌握的行政相对人或者相关人信息。公开的政府信息一般不能涉及公民的个人隐私，法人或其他组织的商业秘密，除非权利主体同意或者行政机关认为如果不公开可能对公共利益造成重大影响的。涉及国家秘密的政府信息也不得公开。同时我国政府信息公开条例的第七条、第八条还规定，行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会安全，按照国家规定需要批准的政府信息，未经批准也不得发布。


二、“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则

　　在政府信息公开的实践中，常常遇到不同的行政机关同时掌握同一项政府信息，如果不明确该项具体政府信息的公开主体，则可能会产生责任不清，相互推诿，甚至拒绝履行政府信息公开义务的情况。如果笼统规定行政机关均有义务公开所掌握的政府信息，则又会导致多家行政机关重复公开同一项政府信息的局面，增加了行政机关公开政府信息的负担，造成了不必要行政资源浪费，有必要对行政机关公开政府信息的权限加以明确。因此，条例第十七条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”该款规定可以概括“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。但是在特殊情况下，一些关系国计民生、影响重大的政府信息，在公布前还要经过上级部门核实后统一对外发布，这种情况主要是突发公共安全时间信息、国家重要基础数据的发布。行政机关在发布这类信息时，应当按照有关法律法规的特殊规定执行。因此，条例第十七条第二款规定“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”


三、“公正、公平、便民”的原则

　　党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。为了贯彻依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要对依法行政提出六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。[2]政府信息公开作为一种行政行为，也应当符合这些依法行政的基本要求。笔者认为这些要求也就是在依法行政这个总原则下的行政权力运行的具体原则，也是政府信息公开过程中应当遵循的原则。但是政府信息公开行为又具有自身特点，我国政府信息公开条例第五条规定行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。该条是关于我国政府信息公开的基本原则的规定。[3]该原则的基本含义就是要求行政主体在其所掌握的政府信息时不偏私、不歧视，按照法定的正义标准，排除一切不合法、不合理因素的干扰，禁止以双重、多重标准来区别对待具有相同情况的相对人。同时，在遵守法律规定时限，积极履行职责的前提下，采取尽可能便利的方式，为公众、公民法人和其他社会组织提供优质高效的服务。如条例中规定除非因公共利益确有需要或者当事人同意，否则不得公开损害商业秘密和个人隐私的政府信息；任何公民、法人和其他社会组织可以根据自身生产生活科研中的特殊需要，向行政机关申请获取相关的政府信息；公民、法人和其他社会组织有证据证明与自身相关的政府信息不准确的有权要求相关的行政机关改正；公民法人及其他社会组织认为行政机关不依法公开政府信息时可以向有关机关投诉、复议或提起行政诉讼；条例还规定在公民经济困难时可以减免相关费用以及为获取政府信息有困难的公民提供必要帮助，…等等。这些规定不但体现依法行政六项基本要求（或者称之为原则）而且还突出地体现“公正、公平、便民”的原则。

【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。